Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 31 maja 2012 r. skarżąca obywatelka Nigerii, która ustanowiła pełnomocnikiem B. G., wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia z uwagi na fakt, iż nie udokumentowała nieprzerwanego pobytu w Polsce w wymaganym okresie i złożyła wniosek zawierający fałszywe informacje.
W dniu 29 stycznia 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Cudzoziemka wyjaśniła, że nie wie, kiedy pełnomocnik odebrał decyzję w jej sprawie, natomiast ona otrzymała odpis tej decyzji w dniu 22 stycznia 2013 r. Skarżąca podniosła, że pełnomocnik nie informował jej o przebiegu sprawy i nie miała z nim kontaktu, w związku z czym uchybienie terminu do złożenia odwołania nie wynikło z jej winy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 K.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. orzekająca o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony została doręczona pełnomocnikowi (odbiór pokwitował domownik) w dniu 20 grudnia 2012 r. Cudzoziemka zapoznała się z aktami sprawy, a zatem także z treścią wydanej decyzji w dniu [...] grudnia 2012 r. W dniu 15 stycznia 2013 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie odpisu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca odebrała odpis decyzji w dniu 22 stycznia 2013 r., a następnie w dniu 29 stycznia 2013 r. odwołała pełnomocnictwo udzielone B. G. W tym samym dniu cudzoziemka złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując jako powód uchybienia terminu brak kontaktu z pełnomocnikiem.
Organ odwoławczy podkreślił, że działania pełnomocnika obciążają stronę, a cudzoziemka ponosi winę nieumyślną. Skarżąca sama dokonała wyboru pełnomocnika i do dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie miała zastrzeżeń do jego działań. Cudzoziemka dowiedziała się o rodzaju rozstrzygnięcia w dniu 18 grudnia 2012 r., lecz dopiero w dniu 15 stycznia 2013 r. podjęła działania we własnym zakresie w celu złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji, a zatem po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nawet w przypadku braku kontaktu z pełnomocnikiem, cudzoziemka powinna podjąć działania bezpośrednio po uzyskaniu wiedzy o rozstrzygnięciu. Brak kontaktu z pełnomocnikiem nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca nie uprawdopodobniła zatem braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.art.7, art. 8, art. 9, art.11, art. 77 k.p.a. oraz art. 10 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, podnosząc, że przyczyną uchybienia terminu jest okoliczność, iż została oszukana przez pełnomocnika. O treści decyzji dowiedziała się w dniu otrzymania odpisu decyzji, tj. w dniu 22 stycznia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu winien podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Decyzja Wojewody Mazowieckiego doręczona została pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20 grudnia 2012 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 3 stycznia 2013 r. W dniu 15 stycznia 2013 r. skarżąca wniosła o przesłanie jej odpisu decyzji, który otrzymała w dniu 22 stycznia 2013 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca złożyła w dniu 29 stycznia 2013 r. Organ nie poddał wniosku wszechstronnej analizie i ocenie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ dokonał ustalenia w zakresie tego, czy wniosek został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Okoliczność ta stanowi jedną z kumulatywnych przesłanek przywrócenia terminu, podlegających ocenie i badaniu organu przy rozpoznawaniu wniosku. Organ pominął okoliczność, że skarżąca nie zna języka polskiego, a więc dopiero otrzymanie decyzji i zapoznanie z jej treścią (zapewne po jej przetłumaczeniu lub skorzystaniu z pomocy innej osoby) uznać należało za moment, w którym można mówić o ustaniu przyczyny uchybienia terminu. Odpis decyzji otrzymała zaś dopiero w dniu 22 stycznia 2013 r. W zakresie oceny co do spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi organ ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że skarżąca nie dopełniła tej przesłanki. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a. jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia.
Skarżąca wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wyjaśniła, że została oszukana przez pełnomocnika, który jak wynika z akt sprawy nie był profesjonalnym pełnomocnikiem. Skarżąca nie zna języka polskiego, a zatem nie można było oczekiwać, że w dniu 18 grudnia 2012 r. była w stanie zapoznać się z treścią wydanej w jej sprawie decyzji i złożyć odwołanie. Ponadto w tej dacie nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania przez pełnomocnika. Dopiero bezskuteczne próby nawiązania z nim kontaktu uświadomiły skarżącej, iż pełnomocnik nie zamierza wywiązać się ze swoich obowiązków. Wydając zaskarżone postanowienie organ nie odniósł się do tych okoliczności, jako mogących uprawdopodobniać brak winy skarżącej w uchybieniu terminu, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego pominął okoliczności dotyczące zachowania pełnomocnika i braku znajomości języka polskiego. Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie ocena dokonana zatem została z naruszeniem określonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, a także zasady swobodnej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, wynikającej z art. 80 K.p.a. Za uzasadniony w ocenie Sądu uznać należało także zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 13czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264 poz.1573 ze zm.), który nakłada na organy administracji obowiązek dokonywania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku i pouczenia o trybie postępowania oraz o przysługujących prawach i obowiązkach w zrozumiałym dla cudzoziemca języku.
W skardze kasacyjnej od wyroku organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, art. 58 § 2, art. 80, 107 § 3 i art. 126 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach, a także art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Skarżąca sama dokonała wyboru pełnomocnika i nie miała zastrzeżeń do jego działań. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi, zaś o rodzaju rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego skarżąca wiedziała już w dniu 18 grudnia 2012 r., kiedy to zapoznała się z aktami administracyjnymi.
W przypadku braku kontaktu z pełnomocnikiem skarżąca powinna była podjąć działania samodzielnie. Tym samym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nie ograniczył się jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do lakonicznego stwierdzenia, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zachowanie pełnomocnika (także jego zaniechania) obciążają stronę. Działania pełnomocnika są równoznaczne z działaniami samej strony. We wniosku nie wskazano jakiejkolwiek obiektywnej przeszkody, która uniemożliwiłaby działanie pełnomocnika. Z treści wniosku wynika wina pełnomocnika w uchybieniu terminu, która rzutuje na sytuację samej strony.
Ponadto skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i decyzją jeszcze przed doręczeniem jej pełnomocnikowi. Skarżąca mając świadomość tego, że została już wydana decyzji, a jednocześnie nie mogąc się skontaktować z pełnomocnikiem powinna była podjąć działania w celu zaskarżenia decyzji. Brak znajomości języka polskiego nie powinien być poczytywany jako samoistna okoliczność uzasadniająca uchybienie terminu. Po stronie skarżącej już od dnia 18 grudnia 2012 r. nie istniała obiektywna przeszkoda do wniesienia odwołania. Zatem 7-dniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu nie mógł być zachowany, bowiem przeszkoda, na którą skarżąca się powołuje, przestała istnieć jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu
Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 2 K.p.a., który określa nieprzywracalny termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu do dokonania czynności, dla której określony był termin. Termin siedmiodniowy, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. rozpoczyna bieg od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu do dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie chodzi o uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ w zaskarżonym postanowieniu, z naruszeniem art. 58 § 2 K.p.a., zajął wadliwe stanowisko, iż termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., do złożenia przez skarżącą prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, w których znajdowała się decyzja wydana przez organ pierwszej instancji.
Organ w skardze kasacyjnej podtrzymuje to wadliwe stanowisko, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśniono, iż o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i przyczynie uchybienia tego terminu w ogóle nie można mówić dopóki termin do wniesienia odwołania nie upłynął, a nawet nie rozpoczął biegu. Jeśli z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana pełnomocnikowi skarżącej w celu doręczenia i została doręczona w dniu 20 grudnia 2012 r., to w żadnym razie nie można twierdzić, tak jak czyni to organ w skardze kasacyjnej, że przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania ustała w dniu 18 grudnia 2012 r., kiedy to skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i z tą datą należy wiązać początek siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
To wadliwe stanowisko organu oznacza, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia, iż organ nie wyjaśnił i nie ustalił w zaskarżonym postanowieniu co było przyczyną uchybienia terminu, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu oraz czy i kiedy upływał termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Z tego powodu stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ wskazanych przepisów K.p.a. było uzasadnione. Wyjaśnienie tych kwestii ma zasadnicze znaczenia w toku rozpoznawania prośby o przywrócenie terminu, a wobec tego naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także mieć na uwadze, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy przywrócenia terminu, bez potrzeby dokonywania oceny, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.
Prawidłowe ustalenia odnośnie do przyczyny uchybienia terminu i ustania przyczyny uchybienia terminu mają istotne znaczenie dla oceny, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, zwłaszcza że okoliczności te wystarczy uprawdopodobnić. Jeżeli w tej sprawie przyczyną uchybienia terminu było to, że pełnomocnik skarżącej nie wniósł odwołania w terminie oraz nie poinformował skarżącej o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i jej doręczeniu, to ocena czy uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej lub jej pełnomocnika nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że stronę obciążają działania pełnomocnika. Pewne jest tylko to, że pełnomocnik skarżącej nie wniósł odwołania, a nie są znane tego przyczyny. Nie jest trafne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż skarżąca, po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 18 grudnia 2012 r. mogła już "samodzielnie podjąć działania w postaci wniesienia odwołania". Skarżąca, wbrew stanowisku organu mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, iż pełnomocnik nawiąże z nią kontakt po doręczeniu mu decyzji.
Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy mieć na uwadze, że prawo do zaskarżenia decyzji jest jednym z podstawowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że ocena okoliczności dotyczących przyczyn uchybienia tego terminu wymaga rozważenia wszystkich okoliczności, a zwłaszcza okoliczności, na które powołuje się strona. Skoro te okoliczności nie zostały wyjaśnione i rozważone, nie można podzielić zarzutu, iż zaskarżone postanowienie zostało uchylone z naruszeniem wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego stanowiska jest to, że nie ma podstaw także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.
Oceny tej nie zmienia to, że organ trafnie podniósł, iż w sprawie rozpoznawanej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...), nie ma zastosowania art. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, który nakłada na organy administracji obowiązek dokonywania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku i pouczenia o trybie postępowania oraz o przysługujących cudzoziemcowi prawach i obowiązkach, w zrozumiałym dla niego języku. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przypisał organowi naruszenie tego przepisu, z tym że nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.