Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Op 120/08 oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną w sprawie warunków zabudowy terenu.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz Nysy ustalił, na rzecz T. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu na istniejącej stodole, modernizacji suszarni zboża i urządzeń do transportu pionowego i poziomego zboża oraz budowie 2 silosów zbożowych po 150 ton każdy, na działce nr [...] k.m. 6 w M.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej również ustawą.
W uzasadnieniu organ podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz jej oznaczenie geograficzne przedstawione zostały na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji. Analiza architektoniczno - urbanistyczna z dnia 20 maja 2007 r. również stanowiła załącznik do decyzji. Organ uznał, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie wpłynie na ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich. Warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz są zgodne z ustawą - Prawo ochrony środowiska, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawą o drogach publicznych.
A. O. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie zaznaczono obiektu suszarni, ani też silosów i innych zbiorników istniejących już na działce objętej wnioskiem T. P.. Uznał, że załączone do decyzji wyniki analizy są niekompletne, ponieważ podobnie jak mapa nie wskazują, jakie obiekty już znajdują się na tej działce. Ponadto, inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji, ponieważ dotychczas obiekty stanowiły zakład produkcyjny przetwórstwa rolnego "obecnie zaś mają stanowić gospodarstwo rolne." Prowadzenie działalności przez T. P. na wskazanej działce łączy się z nadmiernym hałasem i uciążliwością dla okolicznych mieszkańców.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że zwróciło się do Burmistrza Nysy o uzupełnienie mapy dołączonej do wniosku T. P., poprzez określenie granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Organ pierwszej instancji przesłał uzupełnioną mapę, z której wynikało, że granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, minimalnie wykraczają poza granice działki nr [...]. Z ustaleń organu wynika zaś, że odwołujący jest współwłaścicielem działki nr 148, leżącej poza - określonym na mapie - obszarem oddziaływania.
W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył definicję strony z art. 28 k.p.a. i stwierdził, że A. O. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniony mógłby taki interes prawny wykazać, gdyby inwestycja oddziaływała na jego nieruchomość.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. O. twierdził, że umorzenie postępowania odwoławczego było niezasadne, zwłaszcza, że został dopuszczony do postępowania przed organem pierwszej instancji. Dodał, że w sprawie nieruchomości T. P. toczyło się już kilka postępowań, w których uczestniczył jako strona i organy poprzednio nie kwestionowały jego uprawnień. Swój interes prawny wywodził z przepisów Konstytucji RP, które zapewniają ochronę własności i możliwość wypoczynku w godziwych warunkach. Jego zdaniem przyznane mu ustawą zasadniczą uprawnienia zostaną naruszone poprzez posadowienie w małej odległości od jego działki magazynów zboża, które w okresie żniw, będą obsługiwać rolników przez całą dobę.
Skarżący powołał się również na art. 54 ust. 2 lit. d ustawy, który nakazuje branie pod uwagę wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Podnosił, że nie musi być bezpośrednim sąsiadem inwestora, aby odczuć wpływ planowanego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nałożony na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego badania sprawy, zawiera w sobie również konieczność ustalenia, czy przedmiot postępowania, w postaci konkretyzacji praw i obowiązków nadal istnieje, a także czuwania nad tym, aby w toczącym się postępowaniu uczestniczyły podmioty, którym przysługuje status strony.
W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto zawężeniu kręgu osób mogących być uznane za strony, służą przepisy prawa materialnego. Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Stąd weryfikacja taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r. I SA/Wa 1043/07, baza Lex nr 365797). O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ pierwszej instancji do udziału w sprawie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes konkretnej osoby jako interes prawny.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej wymaga także każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poza szczególnymi wypadkami takimi jak np. roboty budowlane w postaci remontu, montażu lub przebudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy). Wniosek inwestora powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.
Dokonując interpretacji wskazanych przepisów, dla ustalenia kto, poza wnioskodawcą-inwestorem, będzie posiadał status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, najistotniejszym jest zakreślony we wniosku obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości, powoduje, że ich właściciele lub użytkownicy wieczyści, mają interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby móc wypowiedzieć się odnośnie planowanego przedsięwzięcia.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że T. P. był obowiązany wskazać we wniosku obszar, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać. Wnioskodawca obszaru takiego nie wskazał przed organem pierwszej instancji, a organ nie wezwał go do uzupełnienia tego braku, lecz sam przyjął, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką wnioskodawcy. Dopiero w następstwie interwencji z dnia 26 kwietnia 2007 r. A. O. został uznany przez organ za stronę.
Wskazany brak w treści wniosku został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego, na zasadzie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił się do Burmistrza o uzupełnienie omawianego braku, poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do zakreślenia na mapie będącej w aktach sprawy obszaru, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać. Zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba przekazywania całej sprawy organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Zakreślony przez wnioskodawcę obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w sposób nieznaczny przekraczał granice jego działki. Organ odwoławczy zasadnie nie zakwestionował tak dokonanego ustalenia wpływów inwestycji na tereny sąsiednie.
Z tych powodów należało uznać, że A. O. nie posiadał interesu prawnego w występowaniu w przedmiotowej sprawie jako strona. W konsekwencji odwołanie nie podlegało dalszemu rozpoznaniu, czyniąc postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. Ustalenia organu odwoławczego wymagały zakończenia postępowania, w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
A. O., reprezentowany przez radcę prawnego G. D.-L., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w odmiennym składzie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 pkt 2 d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu tezy, że skarżącemu nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art 77 § 1 w kontekście art. 7 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie argumentował, że Sąd pierwszej instancji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a, winien był podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego związanego z ustaleniem kręgu podmiotów występujących w przedmiotowym postępowaniu.
W orzecznictwie dominuje stanowisko, że nie ma generalnych reguł, według których określa się podmioty posiadające przymiot strony w takim postępowaniu. W art. 54 pkt 2 d ustawa posługuje się pojęciem "ochrony interesów osób trzecich" przy czym wobec braku sprecyzowania tego pojęcia, z reguły zwracać należy uwagę na rodzaj i charakter planowanej inwestycji w odniesieniu do konkretnej lokalizacji. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd winien był dokonać oceny zakresu ochrony interesów osób trzecich odnosząc się do konkretnej sprawy.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Rozpatrując zatem sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, organ obowiązany jest rozważyć, czy przewidywany rodzaj inwestycji nie naruszy interesu osób trzecich, tzn. ocenić nie tylko zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także rozważyć inne kwestie natury technicznej czy architektonicznej, z uwzględnieniem wymagań i zakazów dotyczących ochrony własności i ochrony środowiska.
Skarżący kasacyjnie twierdził, że zarówno rodzaj planowanej inwestycji, jak i zakres podjętego rozstrzygnięcia przesądzają o posiadaniu przez niego przymiotu strony. Rozbudowa opisanych obiektów, przeznaczonych do prowadzenia działalności uciążliwej dla otoczenia związanej z ponadnormatywnym hałasem (wg obiektywnie przeprowadzonych badań) oraz zapyleniem środowiska, nie pozostaje bez wpływu na warunki życia właścicieli nieruchomości przyległych i pobliskich. W sprawie prawo własności nieruchomości oraz ochrony środowiska zostały zupełnie zlekceważone. Powołując się na zasady współżycia społecznego i art. 140 Kodeksu cywilnego zarzucał, że lokalizacja inwestycji ograniczać będzie swobodę korzystania z nieruchomości, w sensie należnego wypoczynku, zachowania ciszy, spokoju czy czystości powietrza. Jego interes prawny opiera się zatem na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach Kodeksu cywilnego.
Na koniec stwierdził, że organy wyłączając go z kręgu osób trzecich, o których mowa art. 54 pkt 2 d ustawy, dopuściły się naruszenia tego przepisu, a Sąd pierwszej instancji bez wnikliwej analizy zaakceptował to wadliwe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy problematyki ochrony interesu osób trzecich. Obejmuje on ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także w uzasadnionych przypadkach może również służyć obronie interesów właścicieli działek położonych dalej. Do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku zobowiązany jest organ administracji publicznej. Interes bowiem uzależniony jest od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to musi być rozumiane zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, które nie może zostać zawężone do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja. W tak rozumianym oddziaływaniu mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z innych nieruchomości.
Wobec tego granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, które polega między innymi na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. Dlatego też ustalenie, czy określona jednostka posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wymaga uprzedniego ustalenia przez organ rzeczywistych granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał ustalenia granic obszaru oddziaływania inwestycji planowanej przez T. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ustalenia co do granic oddziaływania inwestycji, które przekładają się bezpośrednio na ocenę istnienia interesu prawnego A. O., ograniczyło do stwierdzenia, że granice te określił T. P. (uzupełniając na żądanie Kolegium mapę o oznaczenie obszaru oddziaływania). Natomiast działka stanowiąca własność A. O. oddzielona jest drogą i nie leży na obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać. Tymczasem A. O. powoływał się między innymi na nadmierne natężenia hałasu, który będzie emitowała część planowanej inwestycji. Ta kwestia w ogóle nie stanowiła przedmiotu badania organu odwoławczego. Rzeczą Kolegium było natomiast zbadanie jaki będzie faktycznie zakres oddziaływania planowanej inwestycji. Badanie to nie może ograniczać się wyłącznie do bezkrytycznego przyjęcia granic oddziaływania inwestycji podanych przez inwestora z całkowitym pominięciem twierdzeń jednostki, której interes podlega badaniu w kontekście posiadania przymiotu strony.
Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował nieprawidłowe rozstrzygniecie Kolegium. W zaistniałym stanie faktycznym o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie może decydować okoliczność, że organ odwoławczy nie zakwestionował zakreślonego przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem odwoławczym, naruszył przede wszystkim art. 28 k.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, a także art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez A. O., brak było podstaw pozwalających na takie zastosowania wskazanych przepisów, które prowadziło do odmowy przyznania A. O. przymiotu strony.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.