Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżącego stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] kwietnia 2017 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej w Rzeszowie na odcinku od skrzyżowania ul. Podkarpackiej z ul. 9 Dywizji Piechoty (DK 19) do Al. gen. W. Sikorskiego (DW 878)" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skarżące stowarzyszenie wniosło sprzeciw (zatytułowany "skarga") od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, o którym stanowi art. 64a p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że wniesioną w tej sprawie "skargę" uznać należało za sprzeciw w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.
Sąd I instancji wyjaśnił także, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, dlatego Sąd I instancji rozpoznał sprzeciw skarżącego stowarzyszenia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszyło art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 11 i 80 § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe naruszenia nie były kwestionowane w sprzeciwie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło, że wyrok został wydany w warunkach nieważności (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Stowarzyszenie wyjaśniło, że w tej samej sprawie – czyli sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r. – nastąpiło wcześniej, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, odrzucenie sprzeciwu M.C. (postanowienie Sądu I instancji z 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1010/17).
W przypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony, skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, błędne zastosowanie art. 151a § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 170, art. 64c § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji powinien być związany własnym postanowieniem z 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1010/17, a więc powinien odrzucić sprzeciw wniesiony przez stowarzyszenie.
Po drugie, niezastosowanie art. 111 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji był zobowiązany do połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Rz 1010/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprawy mogły być objęte jednym sprzeciwem.
Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, nie można podzielić stanowiska, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 marca 2018 r. został wydany w warunkach nieważności. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu i podmiotu rozstrzygnięcia. Analiza sentencji i uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten został wydany w warunkach res iudicata. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie oraz w sprawie II SA/Rz 1010/17 nie zachodzi tożsamość stron postępowania, ponieważ w drugiej z tych spraw skarżącą była M.C. Ponadto, nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą (lub sprzeciwem), nawet pomiędzy tymi samymi stronami, została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga (lub sprzeciw) w jednej z nich została odrzucona prawomocnym postanowieniem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza jedynie, że sąd nie rozpoznawał sprawy z powodu niedopuszczalności skargi bądź sprzeciwu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r., II GSK 463/10, LEX nr 673831). Z tych względów nie można uznać, że w tej sprawie doszło do wydania wyroku w warunkach nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, będąc związany ich zakresem.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a także w związku z art. 170, art. 64c § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sprzeciw M.C. jako spóźniony został odrzucony w sprawie II SA/Rz 1010/17, to również w tej sprawie powinno dojść do odrzucenia sprzeciwu skarżącego stowarzyszenia, ponieważ także został wniesiony z uchybieniem terminu. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, które uwzględnił w tej sprawie Sąd I instancji, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17, z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OZ 1483/17, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18).
W tej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w postanowieniu z 8 września 2017 r. oddalającym wniosek skarżącego stowarzyszenia o uzupełnienie decyzji z 23 czerwca 2017 r., błędnie pouczono to stowarzyszenie o prawie wniesienia skargi w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ zobowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz., Warszawa 2017, str. 621). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, bowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Z tych przyczyn Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprzeciw powinien zostać rozpoznany tak jakby został wniesiony w terminie, a wskazane wyżej zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Kwestia prawidłowości odrzucenia skargi w sprawie II SA/Rz 1010/17 mogła być przedmiotem oceny, w przypadku wniesienia przez M.C. stosownego środka odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 października 2017 r., natomiast nie podlega ocenie w tym postępowaniu.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 111 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał możliwości połączenia tej sprawy i sprawy II SA/Rz 1010/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprzeciw M.C. został wniesiony 9 sierpnia 2017 r. i odrzucony postanowieniem z 10 października 2017 r. Natomiast sprzeciw skarżącego stowarzyszenia w tej sprawie wpłynął do organu 9 listopada 2017 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 grudnia 2017 r., a zatem w dacie, w której postanowienie z 10 października 2017 r. w sprawie II SA/Rz 1010/17 było już prawomocne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest znana okoliczność, że prawomocność postanowienia z 10 października 2017 r. II SA/Rz 1010/17 stwierdzono 17 listopada 2017 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.