Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. (dalej "Nadleśnictwo S.") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych do napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej p.w.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 47 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2018 r, poz. 800 ze zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni określił Nadleśnictwu S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2920 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku b/n - dopływ rzeki K. dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb S. Nadleśnictwo S. wniosło na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie materiału dowodowego i w konsekwencji jego nierozpatrzenie oraz art. 270 ust. 2 p.w. przez uznanie, iż z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że strona dokonuje poboru wody dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co zdaniem organu uprawnia do naliczenia opłaty stałej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podkreślił, że kontrolowana decyzja jest konsekwencją procesową kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., II SA/Wr 446/18. Uchylając poprzednio wydaną w sprawie - w związku z nieuznaniem reklamacji - decyzją określającą Nadleśnictwu S. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych, Sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego poboru wód powierzchniowych przez skarżące Nadleśnictwo, ograniczając się w tej kwestii do treści pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd uznał wówczas, że zgodzić się należy z organem, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. Sąd zwrócił też uwagę, że organ orzekający nie wskazał na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 270 ust. 2 p.w. i powołał się jedynie na samą treść pozwolenia wodnoprawnego, które w jego ocenie nie wskazuje wyraźnie, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, a z powyższą oceną w kwestii braku zaistnienia przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 p.w. trudno się zgodzić. W treści pozwolenia wodnoprawnego Starosta J. odwołuje się bowiem do operatu wodnoprawnego, jak i do uprzedniego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w doręczonej organowi kopii decyzji środowiskowej określono, że celem inwestycji jest poprawa bilansu wodnego regionu, ochrona przeciwpowodziowa, wzrost bioróżnorodności, zwiększenie bazy pokarmowej dla ptaków i nietoperzy oraz zatrzymanie transportu rumowiska.
Zdaniem Sądu poprzednio orzekającego, organ nie powinien abstrahować od treści operatu, z którego również wynikają cele retencyjne i zapobiegania suszy na górskich obszarach leśnych. W ocenie Sądu, analiza treści powyższych dokumentów wskazuje, że może mieć w sprawie zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 p.w., ale z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w ogóle uwzględnił przedmiotowe dokumenty, które w istocie stanowią rozwinięcie i opis tego, co ujęte zostało w treści samego pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem aktualnie orzekającego Sądu I instancji, wskazującego na związanie poprzednim wyrokiem wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Dyrektor Zarządu Zlewni orzekając ponownie o wysokości przedmiotowej opłaty stałej nie zastosował się do uwag i zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 18 września 2018 r., II SA/Wr 446/18. W zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił, w ocenie Sądu, żadnych rozważań dotyczących argumentacji zawartej w reklamacji i treści załączonych do reklamacji dokumentów, ograniczając się do wskazania przepisów prawa, z których wynika powinność uiszczania opłat z tytułu korzystania z usług wodnych.
Ponadto - stwierdzając, że przepis art. 270 ust. 2 p.w., z którego Nadleśnictwo S. wyprowadza swoje twierdzenia o uprawnieniu do zwolnienia z przedmiotowej opłaty, nie dotyczy przedmiotowej sprawy - organ orzekający analizuje treść pozwolenia wodnoprawnego, z którego korzysta skarżące Nadleśnictwo w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego, mimo, że pozwolenie to było udzielone w warunkach obowiązywania ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Ponadto - w ocenie Sądu - w sprawie organ powinien był odnieść się do treści zapisu zawartego w pkt II ppkt 1 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Nadleśnictwu S. decyzją Starosty J. z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym użyte zostało określenie "... dla potrzeb napełnienia zbiornika ziemnego retencyjnego...", co sugeruje jednokrotność tej czynności (po wybudowaniu zbiornika w przystąpieniu do jego użytkowania), a nie napełnianie go corocznie, które - w okolicznościach tej sprawy - uzasadniałoby ustalanie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z potoku b/n dopływu rzeki K. w każdym kolejnym roku kalendarzowym w okresie do dnia [...] lipca 2031 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3 p.w., przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt dokonywania rzeczywistego poboru wody, a w przypadku gdy nie następuje opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 3 p.w. jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego i już sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, przyjęcie wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych;
- b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni zaistniała konieczność uwzględnienia przy ocenie powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych faktu rzeczywistego poboru wód w danym roku podczas gdy całokształt brzmienia art. 271 p.w. oraz poprzedzających go jednostek redakcyjnych, w tym art. 270 ust. 6 p.w., które wyraźnie wskazują przesłankę aktywującą obowiązek uiszczania opłaty zmiennej, a co za tym idzie przy braku wskazania przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej należy przyjąć korzystną dla strony interpretację braku istnienia tego obowiązku uiszczania opłaty zmiennej; prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 3 p.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast w przypadku faktycznego poboru wód powierzchniowych podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej. Z powyższego wynika, że organ nie musiał dokonywać dodatkowych ustaleń, na które wskazywał Sąd, gdyż już z istoty sprawy wynika, że nie są one konieczne do nałożenia opłaty stałej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było uznanie, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., gdyż orzekając ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., II SA/Wr 446/18, organ nie zastosował się do uwag i zaleceń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie kwestionują powyższej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem nie dotyczą istoty sprawy, gdyż nie odnoszą się do treści rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organy ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z 11.12.2019 r., II OSK 269/18, LEX nr 2799489).
Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu uwzględniającego skargę narusza zasadę związania organu wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. i oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w sprawie narusza prawo w stopniu zobowiązującym do uchylenia takiego aktu w razie jego zaskarżenia do sądu. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji.
W konsekwencji naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia aktu (wyrok NSA z 6.12.2019 r., I GSK 1610/18, LEX nr 2768363).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądzał kwestii podnoszonych w zarzutach skargi kasacyjnej, lecz wykazywał naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Zarzuty te w istocie nie odnoszą się do kwestionowanego wyroku i abstrahują od jego treści. Są zatem chybione.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.