Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2006 r., II SA/Gd 106/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...], zn. [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce położonej w G. przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...], zn. [...], po rozpoznaniu wniosków współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G. o wznowienie postępowania, Prezydent Miasta G. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoją ostateczną decyzją z dnia [...].
Następnie decyzją z dnia [...], zn. [...] Prezydent Miasta G. stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] nastąpiło z naruszeniem prawa, jednak ze względu na fakt, że od momentu jej doręczenia upłynęło 5 lat decyzji tej nie uchylił. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, gdyż inwestor w momencie jej wydania nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane (brak zgody współwłaścicieli nieruchomości) jednakże ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a. nie było możliwe uchylenie decyzji, od której doręczenia upłynęło ponad 5 lat.
Po rozpatrzeniu wniesionych przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] odwołań, w których podniesiono, że od daty prawidłowego doręczenia stronom postępowania administracyjnego nie upłynęło jeszcze 5 lat, a ponadto jako podstawę wznowienia wskazywano art. 145 § 1 pkt 1, 4 oraz 5 k.p.a., Wojewoda P. decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wprawdzie decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ale od dnia doręczenia decyzji inwestorowi (co nastąpiło w dniu [...]) upłynęło ponad 6 lat, co uniemożliwia jej uchylenie.
W skargach do sądu administracyjnego, które zostały następnie postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2004 r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, D. P., Z. Ż. oraz K. i L. S. zarzucili, że brak doręczenia decyzji skutkuje tym, iż termin, o którym mowa w art. 146 k.p.a. nie rozpoczyna biegu.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 września 2006 r. stwierdził, że skarżący we wnioskach o wznowienie postępowania podnieśli m.in. zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., wskazując poza przesłanką braku udziału w postępowaniu także to, że wyszły na jaw okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi, który wydał decyzję a które istniały w dniu wydania decyzji (inny stan prawny nieruchomości niż wskazywany przez inwestora). Sąd stwierdził, że z treści wydanych decyzji wynika, iż organy postępowanie ograniczyły wyłącznie do oceny podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając pozostałe wskazane we wnioskach podstawy wznowienia, nie badając tym samym, czy w przypadku ich zaistnienia także upłynął termin uniemożliwiający uchylenie decyzji – w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wynoszący 10 lat. Organy naruszyły tym samym art. 149 § 2 k.p.a., nie rozpoznając sprawy w całości.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez M. F. zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oparcie na tej podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tj. art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a.,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 148 k.p.a. przez przyjęcie, że zachodziły wyżej powołane podstawy do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...], pomimo iż postępowanie rozpoznawcze winno zostać ograniczone jedynie do podstawy wznowieniowej określonej w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [podniesiono, że organ administracji z urzędu obowiązany jest badać zachowanie terminów określonych w art. 148 k.p.a. W sprawie tej organ ograniczył postępowanie do jednej z podstaw wznowieniowych wskutek uznania w ramach swobodnej oceny dowodowej, ziszczenia się terminu i podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a., tym samym nie sposób uznać zasadności rozszerzania granic postępowania rozpoznawczego prowadzonego w trybie art. 149 § 2 k.p.a. o podstawy wznowieniowe nieokreślone w postanowieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, z urzędu też nie dostrzeżono w niniejszej sprawie okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowego.
Bezspornym jest, że składający wnioski (podania) o wznowienie postępowania administracyjnego w pismach swych wskazywali jako podstawy wznowienia przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.
Prezydent Miasta G. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] przedstawił powyższą informację, jednak w podstawie prawnej omawianego postanowienia powołał jedynie przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co by wskazywało, że jedynie w tym zakresie zostało wznowione postępowanie z wniosków osób wymienionych w osnowie postanowienia. Podobnie w decyzji z dnia [...] gdzie w uzasadnieniu wspomina się również, że wnioskodawcy wskazywali na okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i pkt 5 k.p.a., jednak w podstawie prawnej decyzji i w dalszej części uzasadnienia omawia się jedynie naruszenie prawa wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W decyzji Wojewody P. z dnia [...] w ogóle już nie wspomina się o innych zawartych w podaniach podstawach wznowienia poza art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Powyższe okoliczności świadczą o poprawności zaskarżanego wyroku, który właśnie zwraca uwagę na ten fakt, że organy nie rozpoznały sprawy w całości.
Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek zostały prawidłowo sformułowane, nie biorą jednak pod uwagę tego, co legło u podstaw zaskarżanego wyroku, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.
Można by uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, gdyby z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania wynikało, jaki jest stosunek organów do zarzutów wnioskodawców o wznowienie postępowania wskazujących na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., tego jednak nie ma w tych aktach.
Należy też przypomnieć, że na postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), nie służy zażalenie, tak więc sąd administracyjny kontrolując zaskarżaną decyzję, powinien również i to postanowienie ocenić (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy powyżej przedstawionych wątpliwościach, nie można podzielić poglądów zawartych w skardze kasacyjnej, iż "postępowanie rozpoznawcze winno zostać ograniczone jedynie do podstawy wznowieniowej określonej w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.", tak można by przyjąć, gdyby organ wznawiający postępowanie wyjaśnił co się stało z innymi przesłankami wznowieniowymi.
Zaskarżony wyrok, jak i stanowisko Sądu II instancji nie przesądzają o tym, iż istniały w niniejszej sprawie również i inne podstawy wznowienia postępowania, wskazane przez strony, oprócz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednak powinny to zbadać organy prowadzące postępowanie wznowieniowe i dać jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie, chociażby z uwagi na brzmienie art. 146 § 1 i jego konsekwencje wynikające z art. 151 § 2 k.p.a.
Wszystkich tych okoliczności nie bierze się pod uwagę w podstawach skargi kasacyjnej i z tych względów nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Poza tym w decyzji I instancji, jak i w zaskarżanej decyzji z dnia [...] jednoznacznie stwierdza się, że w momencie wydania decyzji z dnia [...] inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wiadomo jednak, czy organy to zakwalifikowały jako okoliczność z art. 145 § 1 k.p.a., czy też jest to informacja o istnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie przeprowadzając postępowanie organy powinny również odnieść się do tej kwestii, bowiem jak wynika z orzecznictwa, przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie (wyrok SN z 17 grudnia 1993 r., III ARN 50/93, niepubl.; wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, z. 5, poz. 120).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.