Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 268/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu budynku przy ul. [...] w Nysie, dz. nr [...] k.m. 67, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta Nyski działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa) zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 maja 2004 r. Nr XXIV/421/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Otmuchowskiej w Nysie (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 48, poz. 1368 – zwanego dalej planem), zgodnie z którymi działka o nr ewid. [...], k. m. 67, na której planowana jest instalacja przedmiotowej stacji bazowej wchodzi w kompleks terenu o symbolu "15PPn", który przeznacza się pod zabudowę działalności produkcyjnej (przemysłu, urządzeń produkcji budowlanej, centra technologiczne) oraz jako uzupełniającej zabudowy składów, magazynów i hurtowni.
Przywołując zapis § 4 pkt 8 planu podniósł, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w pojęciu obiektów wskazanych w powyższych zapisach planu. Dokonując analizy pojęcia infrastruktury technicznej z § 4 pkt 13 planu organ ustalił, iż planowana inwestycja na terenie "15 PPn" nie jest, ani urządzeniem, ani instalacją związaną z istniejącym obiektem i nie jest niezbędna do jego funkcjonowania, a tym samym jest ona sprzeczna z postanowieniem planu (§ 4 pkt 13). Organ wskazał również, iż w § 13 planu przyjęto, że teren oznaczony symbolem "15aTE" przeznacza się pod zabudowę i obiekty elektroenergetyczne i w jego obrębie dopuszcza się lokalizację urządzeń telekomunikacyjnych, a zatem tylko na tym obszarze może zostać usytuowana bezprzewodowa stacja przekaźnikowa telefonii komórkowej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Opolski po rozpoznaniu odwołania inwestora [...] spółka z o.o. utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dokonując analizy zapisu § 4 planu wywieść należy, iż podstawową funkcją terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja jest działalność produkcyjna oraz jako uzupełnienie zabudowy składowej, magazynowej i hurtowej, jak również parking dla samochodów ciężarowych. Obowiązujący plan nie dopuszcza na tym terenie usług telekomunikacyjnych oraz urządzeń służących świadczeniu tych usług, ani instalowaniu urządzeń bezprzewodowych stacji telefonii komórkowej, a ty samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji.
Ponadto organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest działalnością produkcyjną, magazynową ani usługową, dla których przewidziano w § 4 pkt 3 planu maksymalną wysokość zabudowy do 12 metrów. Natomiast z danych technicznych projektu wynika, iż wysokość planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym maszt o wysokości 16 m na budynku o wysokości 7,60 m znacznie przekracza dopuszczalną wysokość obiektów na tym obszarze oraz, że w przyszłości realizacja tej inwestycji mogłaby spowodować znaczne utrudnienia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
W skardze do sądu administracyjnego [...] spółka z o.o. zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w przypadku braku podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu;
- - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 4 planu poprzez przyjęcie, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia tego planu;
- - art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu określonym dla obszaru "15PPn".
Wyrokiem z dnia dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 268/09 Wojewódzki Sąd Administraycyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd podzielił ustalenia i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy obydwu instancji przyznając, że dokonane zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na dachu budynku przy ul. [...] w Nysie (dz. Nr [...]; obręb: R.; k.m. 67), nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tego terenu. Zgodnie z planem podstawową funkcją tego terenu jest działalność produkcyjna, bowiem w § 4 przeznacza się ten teren pod zabudowę działalności produkcyjnej (przemysłu, urządzeń produkcji budowlanej, centra technologiczne) oraz jako uzupełnienie zabudowy składowej, magazynowej i hurtowej. Planowana inwestycja do żadnej z tych działalności nie należy.
Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że z opisanego wyżej przeznaczenia terenu nie wynika, aby dopuszczone na nim było lokowanie usług telekomunikacyjnych i urządzeń służących świadczeniu tych usług, czy też instalowanie urządzeń bezprzewodowych stacji telefonii komórkowej. W świetle zapisu § 3 pkt 6 planu, tereny urządzeń elektroenergetycznych oznaczone zostały symbolem TE. W planie, w tej samej (spornej) jednostce planistycznej teren o symbolu "15aTE" przeznacza się pod zabudowę i obiekty elektroenergetyczne i w obrębie tego terenu dopuszcza się lokalizację urządzeń telekominikacyjnych (§ 13 pkt 4 planu).
Sąd wskazał również, iż postanowienia omawianego planu winny być interpretowane w kontekście wszystkich jego zapisów, czyli odnoszących się do rejonu ulicy Otmuchowskiej, bowiem warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zostały określone na użytek konkretnego terenu z rejonu ul. Otmuchowskiej i dotyczą zaplanowanego przez gminę funkcjonowania danego terenu. Nie mogą zatem być interpretowane wybiórczo, lecz w kontekście regulacji całościowej planu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - § 4 i § 13 planu przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że inwestycja narusza ustalenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa), art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu określonym dla obszaru "15PPn", jak również art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) poprzez niedokonanie przewidzianej w tych przepisach analizy;
- - art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie.
Z tych przyczyn wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytorycznie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postępowanie organów administracji obarczone było wadami i w sposób istoty naruszyło szereg zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego i w sposób nierzetelny dokonały oceny zebranego w sprawie, niepełnego, jej zdaniem materiału dowodowego, co doprowadziło w rezultacie do wydania zaskarżonych decyzji. Podniesiono, iż organy dowolnie przyjęły, że planowana inwestycja narusza ustalenia przedmiotowego planu, a także wobec faktu, że uchwałodawca nie wprowadził wprost zakazu lokalizacji bezprzewodowych stacji przekaźnikowych telefonii komórkowej na terenie oznaczonym symbolem "15PPn", organy zobilgowane były do wyjaśnienia powodów dlaczego infrastruktura techniczna, o której mowa w § 4 pkt 13 planu ma jedynie służyć obsłudze tylko konkretnego terenu, a nie również terenów sąsiednich.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wywiodła podobnie, jak w skardze do Sądu I instancji i przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie swojego stanowiska i przedstawionej obszernie argumentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną – zgodnie z art. 183 p.p.s.a – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważności postępowania analizie w sprawie podlegały wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej. Została ona oparta na obu ustawowych podstawach. Na naruszeniu prawa materialnego, przy czym eksponowano zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w niej przepisów, a także naruszeniu przepisów proceduralnych mającym wpływ na wynik sprawy. Ten ostatni zarzut, który praktyka nakazuje rozpoznać w pierwszej kolejności jest chybiony.
Zarzucany brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego, przede wszystkim nie został dostatecznie skonkretyzowany. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazała w jakim zakresie ustalenia stanu faktycznego jej zdaniem dokonane przez organ i przyjęte przez Sąd I instancji są niewystarczające oraz jakie dowody w sprawie nie zostały ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. zgodnie z art. 7 i art. 77 Kpa przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i nie naruszono także, w sposób o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć trzeba, że stawiając omawiane zarzuty skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w istocie dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń, a polemizuje ze stanowiskiem, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Otmuchowskiej w Nysie.
Rada Miejska w Nysie w dniu 25 maja 2004 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Otmuchowskiej w Nysie, który został właściwie promulgowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Na obszarze objętym treścią planu miejscowego wyznaczono 13 różnych terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi (§ 3), których przeznaczenie, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu określone zostały w § 4 – 19 tekstu planu.
Zgłoszenie planowanej inwestycji dotyczyło zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na dachu budynku przy ul. [...] w Nysie (dz. Nr [...]). Działka ta poza wszelkim sporem wchodzi w kompleks terenu działalności produkcyjnej o niskiej intensywności zagospodarowania o symbolu "15PPn" (§ 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 13 planu). Zgodnie z planem, podstawową funkcją tego terenu jest działalność produkcyjna, bowiem w § 4 przeznacza się teren pod zabudowę działalności produkcyjnej (przemysłu, urządzeń produkcji budowlanej, centra technologiczne) oraz jako uzupełnienie zabudowy składowej, magazynowej i hurtowej. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że planowana inwestycja nie jest działalnością produkcyjną ani magazynową oraz, że z przeznaczenia terenu nie wynika, aby dopuszczone na nim było lokowanie usług telekomunikacyjnych i urządzeń służących świadczeniu tych usług.
Takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. pod zabudowę działalności produkcyjnej oznacza, że nastąpiło zawężenie jego przeznaczenia do określonych zabudowań zaplanowanych na tym terenie. Zauważyć w tym miejscu należy, że kwestionowana decyzja organów o sprzeciwie co do zamiaru inwestycyjnego, nie przesądziła o braku możliwości zrealizowania jej w ogóle, a jedynie w obszarze działki nr ewid. [...] wchodzącej w kompleks terenu działalności produkcyjnej o niskiej intensywności zagospodarowania o symbolu "15PPn".
W świetle § 3 pkt 6 planu, tereny urządzeń elektroenergetycznych oznaczone zostały symbolem TE. W planie teren o symbolu "15aTE" przeznacza się pod zabudowę i obiekty elektroenergetyczne i w obrębie tego terenu dopuszcza się lokalizację urządzeń telekomunikacyjnych (§ 13 pkt 4 planu zagospodarowania).
Powołane przez skarżącą kasacyjnie spółkę orzeczenia sądów administracyjnych nie przeczą stanowisku Sądu I instancji i organów administracji, bowiem jak wyżej zaznaczono nie wynika z niego całkowity zakaz realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, a jedynie sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu, co do działki nr [...]. Z faktu przeznaczenia określonych obszarów pod infrastrukturę telekomunikacyjną nie można bowiem wyprowadzać wniosków, że na innych obszarach lokalizowanie takiej infrastruktury jest dopuszczalne. Oznaczałoby to bowiem, że w przypadku braku wyartykułowania w planie zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej, inwestycja ta może powstać w dowolnym miejscu.
Niezależnie od powyższego możliwość zrealizowania inwestycji i tak jest niemożliwa bowiem należy zauważyć, że w § 4 pkt 3 planu przewidziano maksymalną wysokość zabudowy działalności produkcyjnej, magazynowej i usługowej do 12,0 m powyżej poziomu przyległego terenu. Tymczasem z danych technicznych projektu wynika, że wysokość planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (maszt o wysokości 16 m na budynku o wysokości 7,60 m) znacznie przekracza dopuszczalne wysokości obiektów na tym terenie.
Stanowisko skarżącej kasacyjnie przedstawione w postępowaniu przed Sądem I instancji, iż powyższe ograniczenia nie dotyczą planowanej inwestycji jest z uwagi na treść § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690) nieprawidłowe, bowiem z § 4 pkt 3 planu wynika, że ograniczenia wysokościowe odnoszą się do zabudowy, a wskazany przepis prawa materialnego dotyczy wysokości budynku. Natomiast nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem inwestycji jest obiekt budowlany, co wprost wynika z dokumentacji technicznej, a więc ustalenia § 4 pkt 3 planu zagospodarowania są dla niej wiążące.
Zatem zarzut błędnej wykładni § 4 i § 13 planu zagospodarowania oraz niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za nieuzasadniony.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.