Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 244/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO w Rzeszowie) z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza P. z [...] czerwca 2015 r., nr [...]; II. zasądził od SKO w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt).
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. T. L. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżanemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a) art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (dalej: ustawa środowiskowa) - poprzez stwierdzenie, że brak uzasadnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić ma podstawę uchylenia decyzji, w przypadku gdy naruszenie prawa materialnego może skutkować uchyleniem decyzji tylko wtenczas gdy miało wpływ na wynik sprawy, gdzie Sąd tego wpływu nie wyjaśnił, jak również błędnie przyjmując, że brak uzasadnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje równoznaczny z tym, że organ nie kierował się przy wydaniu decyzji zgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej nie czyni wymogu a nawet powinności zawarcia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej takiego elementu,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy w postaci:
- a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na uchyleniu decyzji obu organów, mimo że przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a brak uzasadnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych odnośnie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem nie pozostaje równoznaczny z tym, że organ nie kierował się przy wydaniu decyzji zgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- b) art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na uchyleniu decyzji obu organów, mimo że przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77, 80, 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, e w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, bowiem zebrany materiał dowodowy nie rodził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla konkretnego przedsięwzięcia, co znalazło przełożenie w uzasadnieniach decyzji organów,
- c) art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na uchyleniu decyzji obu organów, mimo że przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77, 80, 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, e w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, bowiem został spełniony wymóg uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wedle art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej, gdy zaś art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej czyni jedynie powinność, a nie wymóg co do elementów uzasadnienia, a ponadto w uzasadnieniu decyzji winny się znaleźć informacje o uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, jednakże nie wszystkich, ale tylko tych uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Mając na uwadze powyższe:
- - na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
- - ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 176 p.p.s.a., w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
- - na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, tym samym na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy,
- - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie wskazano, że własność działek nr ewid. [...]/2, [...]/4 i [...]/21 w miejscowości P., gdzie planowane jest przedsięwzięcie pod nazwą [...] na działkach nr ewid. [...]/2, [...]/4 i [...]/21 w miejscowości P., a odnośnie którego dotyczą decyzje uchylne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zostały "zniesione" przez K. M. tytułem aportu do [...] sp. z o.o. z siedzibą w R., co według skarżącej kasacyjnie, uprawnia do przyznania nabywcy statusu strony i interesu prawnego do zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Według skarżącej kasacyjnie, Burmistrz P. w wydanej decyzji następnie podtrzymanej przez SKO w Rzeszowie uwzględnił przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informacje o uwarunkowaniach z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, które stały się podstawą wydania postanowienia o nienakładaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Ww. postanowienie nie uległo usunięciu z obrotu prawnego, bowiem choć niezaskarżalne w drodze zażalenia, to możliwość jego kwestionowania istniała przy odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do stwierdzonego przez Sąd naruszenia przy wydaniu decyzji prawa materialnego, a to w postaci art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, skarżąca kasacyjnie podniosła, że w uzasadnieniu uchylonej decyzji znalazły się także rozważania odnośnie lokalizacji przedsięwzięcia, a w żadnym miejscu nie zostało stwierdzone, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Według skarżącej kasacyjnie, samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest stwierdzeniem o zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w przeciwnym wypadku decyzja nie mogłaby zostać wydana. Natomiast brak uzasadnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych przez organ odnośnie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozostaje równoznaczne z tym, że organ nie kierował się przy wydaniu decyzji zgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej nie czyni wymogu, a nawet powinności zawarcia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej takiego elementu. Ustawodawca nie przewidział też dla stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydania osobnego aktu prawnego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, znamiennym pozostaje, że naruszenie prawa materialnego, które zarzuca Sąd, może skutkować uchyleniem decyzji, gdy miało wpływ na wynik sprawy, natomiast Sąd nie uzasadnił jaki wpływ na wynik sprawy ma samo niezawarcie w uzasadnieniu decyzji kwestii zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy faktycznie lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz wniósł na podstawie "art. 182 § 2 p.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.
Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy stwierdzić, że ocena ta była prawidłowa.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej.
Nie doszło do naruszenia art. 1 p.p.s.a. Jest to przepis, który zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w p.p.s.a. i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopełnił tego obowiązku, ponieważ dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zasadnie Sąd I instancji przyznał rację stronie skarżącej w kwestii braku odniesienia się SKO do zarzutów odwołania sformułowanych pod kątem sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) w zakresie planowanego połączenia komunikacyjnego inwestycji oraz odprowadzania wód opadowych. Zasadnie podniósł Sąd I instancji, że konieczność rozważenia zasadności tych zarzutów wynikała dla organu odwoławczego nie tylko z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale również z faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., który obligował do zbadania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego MPZP. Uzasadnienie decyzji Burmistrza zupełnie pomija ten obowiązek, bowiem nie stwierdza czy projektowana stacja paliw jest zgodna z treścią obowiązującego dla tego terenu Planu.
Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692). Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Wywody Sądu I instancji zasługują na aprobatę. Z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika obowiązek prawny stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że brak uzasadnienia w decyzji środowiskowej przez organ zagadnienia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozostaje równoznaczne z tym, że organ nie kierował się przy wydaniu decyzji zgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać na podstawie treści uzasadnienia decyzji organu, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Bez znaczenia dla wykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. jest kwestia, że ustawodawca nie przewidział dla stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydania osobnego aktu prawnego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.