Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 744/07, na skutek skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2004r. (Dz.Urz. Doln. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2004 r.) ustalił wobec M. P. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości określonej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego oraz jej zbyciem. Według uzasadnienia, w powołanym planie miejscowym ustalono stawkę procentową opłaty w wysokości 30 %. Ustalono też, że w dniu [...] lutego 2006 r. M. P. zbyła umową darowizny określoną działkę położoną na terenie objętym planem miejscowym. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2006 r. ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na [...] zł, zaś po uchwaleniu na kwotę [...] zł. Skoro wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu o [...] zł, to uchwalona 30 % opłata stanowi [...] zł.
W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzuciła, że pojęcie zbycia nie obejmuje darowizny, a jedynie odpłatne przeniesienie własności działki, które zwiększa majątek zbywcy. Pogląd prawny tej treści wyrażono w orzecznictwie (uchwała NSA z 30.10.2000r. OPK 16/2000 ONSA 2001/2/64) i nauce prawa (E. Janeczko "Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym" Rejent nr 1 (117)/2001).
Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Według przytoczonych ustaleń M. P. darowała określoną działkę w dniu [...] lutego 2006r. W wyniku uchwalenia planu miejscowego w 2004r. przeznaczenie tej nieruchomości, dotąd rolnej, zostało zmienione w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową (symbol MRN), grunty rolne (symbol RP 3) oraz tereny lasów i gruntów leśnych (symbol RL), co wywołało ustalony przez organ I instancji wzrost wartości tej nieruchomości. Kolejno organ omówił stan prawny, a szczególnie przesłanki pobierania opłaty jednorazowej określone w art. 36 ust. 4 ustawy, w tym szerzej przesłankę zbycia nieruchomości, powołując pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z 30.10.2000r. OPK 16/00.
W ocenie Kolegium pogląd ten nie utracił aktualności pomimo zmiany stanu prawnego. Nowelizacja nowej ustawy, polegająca na wprowadzeniu pojęcia zbycia nieruchomości w miejsce sprzedaży, nie miała na celu ustanowienia możności pobierania renty planistycznej w przypadku zbycia nieodpłatnego, lecz poszerzenie katalogu czynności zbycia odpłatnego.
W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucił naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego, zbycie, które uzasadnia pobranie opłaty jednorazowej, może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jako obejmujące również darowiznę, co uzasadnia wykładnię systemową stosowanego w nin. sprawie przepisu. O trafności takiej wykładni przekonuje treść nowelizacji ustawy, polegającej na zastąpieniu pojęcia sprzedaży, pojęciem zbycia. Obecnie przyjmuje się, że nawet darowizna nieruchomości na rzecz gminy, po spełnieniu pozostałych przesłanek, uzasadnia pobranie renty planistycznej (A. Miler " Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości" PUG 2005/7/18). Powołana uchwała NSA ma znaczenie historyczne, a podjęta została w sytuacji niespójności terminologicznych w poprzednio obowiązującej ustawie, która wymiennie posługiwała się pojęciem zbycie oraz sprzedaż, na określenie tego samego skutku prawnego. Obecnie podstawą dla pobierania renty planistycznej jest każde zbycie własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana.
Sąd – dokonując omówienia stanowisk stron na temat prawidłowej metody wykładni pojęcia "zbycie" użytego przez ustawodawcę wśród podstaw wymierzenia tzw. renty planistycznej – wskazał, że przy wyważaniu trafności jednego z tych stanowisk nie ma znaczenia, że powoływana uchwała NSA nie obowiązuje, a jej geneza nie odpowiada stanowi faktycznemu rozpoznawanej sprawy.
Z uzasadnienia uchwały, chociaż nie rozstrzyga w żaden sposób zagadnienia prawnego występującego w nin. sprawie, można wysnuć pewne wypowiedzi o charakterze ogólniejszym, dotyczące pojęcia zbycia, przydatne dla ocen na tle takiego samego stanu prawnego przyjętego w nowej (po nowelizacji) ustawie. Pojęcie zbycia jest nadal niezdefiniowane w nowej ustawie. NSA przyjmuje następnie założenie, że "zawodne okazują się również próby poszukiwania wyjaśnienia znaczenia pojęcia "zbycie" nieruchomości w innych aktach prawnych". Założenie to w oczywisty sposób narzucało danie pierwszeństwa wykładni językowej. Obecnie jednak, jak wiadomo, założenia takiego już nie można przyjąć. Nadal znaczenie potoczne zwrotu "zbycie" stanowi odpłatne przeniesienie prawa. Obszerny wywód uzasadnienia uchwały dotyczący argumentacji czerpanej z wykładni celowościowej oparty jest na powtarzaniu twierdzenia, że przesłanką pobrania renty planistycznej jest, obok wzrosty wartości nieruchomości, również jej zbycie przed upływem 5 lat od daty uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, ale w przypadku zbycia nieodpłatnego zbywca nie odnosi korzyści majątkowej z tego wzrostu i byłoby niesprawiedliwe obciążanie go dodatkowym świadczeniem na rzecz gminy (dodatkowym, tj. oprócz darowizny) w postaci renty.
Można tutaj zgłosić wątpliwość, że o ile darczyńca z pewnych przyczyn nie może odczekać 5 lat z dokonaniem darowizny, to być może mógłby zagwarantować sobie zwolnienie z tego dodatkowego długu przez obdarowanego. NSA po raz kolejny przyjął pewne założenie, ułatwiające sformułowanie tezy, ale jej nie tłumaczące, bo przecież gmina przy odpłatnym zbyciu niczego zbywcy nie zabiera, wysokość ceny jest obojętna dla określenia rozmiaru renty planistycznej i zapobiegliwy zbywca odzyska przyszłą rentę od nabywcy przez ustalenie wyższej ceny. Podobnie mógłby postąpić darczyńca. A skoro istnienie lub rozmiar ekwiwalentu na rzecz zbywcy nie ma znaczenia, to po co różnicować rodzaje zbycia.
W ocenie Sądu I instancji, treść rozstrzygnięcia stanowiącego tezę prawną uchwały uzasadnia więc właściwie tylko powołanie się na poglądy komentatorów, przy pominięciu jednak ich warunkowego charakteru ("prowadziłoby to wniosku", "wykluczyć należałoby stosowanie tych przepisów w przypadku umowy darowizny czy zamiany").
Sąd wskazał, że w ówczesnych komentarzach również powoływano jako zasadniczy argument brak określenia pojęcia zbycia w języku prawnym, co jak wiadomo obecnie nie ma miejsca.
Jednakże, jak zauważa Sąd, z dokonania darowizny nieruchomości większej wartości zbywca odnosi w pewnym sensie również większą korzyść, chociażby związaną z odpowiednio większym powiększeniem majątku obdarowanego, co zapewne nie jest obojętne dla obu stron umowy darowizny. Pogląd krytyczny wobec uchwały wyrazili glosatorzy, którzy wykazali najpierw związek pomiędzy pojęciem zbycia, a cywilistycznym pojęciem przeniesienia własności. Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie to może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne. Kolejno glosatory omówili ratio legis obciążenia zbywcy spłatą, stanowiącą świadczenie publicznoprawne związane z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. Nieistotna prawnie jest kwestia odpłatności czy nieodpłatności zbycia. Wzrost wartości następuje niezależnie od woli właściciela nieruchomości i ustawodawca odstępuje go od obciążenia opłatą, gdy ten wzrost (i cała nieruchomość) pozostanie w jego majątku.
Dopiero wprowadzając nieruchomość do obrotu, jej właściciel uzyskuje możność uzyskania dodatkowego przysporzenia, związanego z wzrostem jej wartości. Nie ma znaczenia, czy zbywca zechciał wykorzystać przyznaną mu możność. Podobnie w przypadku opłat adiacenckich, z tym że obciążenie nimi nie jest związane nawet z przesłanką zbycia. Renta planistyczna jest opłatą za wprowadzenie nieruchomości do obrotu. Glosatorzy wskazali w końcu na niebezpieczeństwo obejścia prawa i uniknięcia świadczenia publicznego, w przypadku utrwalenia się w praktyce poglądu zawartego w uchwale, gdyż obdarowany nie ma obowiązku dzielić się z gminą korzyścią uzyskaną wskutek kolejnego, odpłatnego zbycia przez siebie nieruchomości. Kolejny autor, już nieco na uboczu głównego nurtu rozważań, wyraża pogląd o braku powodów do zawężania pojęcia "zbycia" do czynności odpłatnych. Wskazuje na pojawienie się w języku prawnym, w treści ustawy regulującej podobne zagadnienia, pojęcia zbycia jako obejmującego wszelkie (odpłatne i nieodpłatne) czynności przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości (art. 4 pkt 3b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603).
Sąd stwierdził, że należy zgodzić się z tym autorem, iż wprowadzenie pojęcia "zbycia" do języka prawnego, powinno rozstrzygać o niepowodzeniu prób odtwarzania jego znaczenia w oparciu o sens przyjmowany w języku potocznym. Wskazówkę dla możliwie szerokiego rozumienia omawianej przesłanki pobierania opłaty jednorazowej powinna stanowić również nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog nazwanych czynności przeniesienia prawa do nieruchomości jest skończony i nieobszerny, nic zatem nie zostało na przeszkodzie dodaniu do wymienionej w przepisie sprzedaży, jeszcze kilka umów odpłatnych, zamiast wprowadzać pojęcie zbycia, znaczące w języku prawnym również czynności nieodpłatne. W nowym stanie prawym i po rozważeniu poglądów przeciwnych, przywiązanie do tezy prawnej uchwały NSA, nie powinno przeszkadzać w prawidłowym obecnie odczytaniu znaczenia pojęcia zbycia nieruchomości.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżając ten wyrok w całości, podniosło następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ujęty w tym przepisie termin "zbycie" obejmuje także czynność darowizny prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), na podstawie którego Sąd uwzględnił skargę, zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy, zgodnie z którym powinien oddalić skargę Prokuratora Okręgowego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że zarówno Prokurator Okręgowy, jak i Sąd I instancji przecenili znaczenie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dla potrzeb interpretacji przepisu innej ustawy. Zresztą, definicja legalna, wynikająca z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła jakichkolwiek zmian w zakresie ogólnego trendu do szerokiego rozumienia "zbycia" w języku prawnym. Termin ten funkcjonuje w języku prawnym od dawna i z reguły obejmuje on zakresem znaczeniowym zarówno czynności prawne odpłatne, jak i nieodpłatne. Taki stan rzeczy nie upoważnia jednak do stosowania tej reguły w przypadkach, gdy ustawa szczególna posługuje się tym pojęciem w kontekście przesłanek przemawiających za restrykcyjną interpretacją pojęcia, jak ma to miejsce w przypadku art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w tej skardze podstawy.
Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że ujęty w tym przepisie termin "zbycie" obejmuje także czynność darowizny prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowanie wieczystego. Przyjęcie takiego rozumienia powołanego przepisu doprowadziło w niniejszej sprawie do uwzględnienia skargi, podczas gdy – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić.
Stosownie do regulacji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powoływanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00. Jednocześnie jednak zauważyć należy, że wskazany problem został przedstawiony do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1213/08. W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, brak w ustawie definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości nie może powodować szerokiego jego rozumienia, tak jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego.
Treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy więc na gruncie przepisów prawa publicznego. Przechodząc zatem do regulacji ustawowej opłaty planistycznej, Sąd wskazał, że opłata ta mimo, iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenie się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Powyższe stanowisko, jak podkreślił Sąd w powołanej uchwale, znajduje potwierdzenie w publicznoprawnym charakterze przedmiotowej opłaty – skoro bowiem opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej i jako taka nie może być domniemywana, a jeżeli tak, to opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Nie można tego czynić ze względu na brak w tej mierze jednoznacznie sformułowanej podstawy materialnoprawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale.
Wobec powyższego oraz mając na uwadze, że brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 pow. ustawy.