Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 20/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D. (dalej jako skarżąca lub zobowiązana) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2018 r. znak: MDP.051.221.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 22 stycznia 2018 r., znak: ZD-III.756.154.2017.12, nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – H. D., urodzonej [...] r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 11 lipca 2017 numer: ON.E4023/2-14a.9c/2017, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Międzychodzie i wezwał ją do jej uiszczenia w terminie do 30 czerwca 2018 r. Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 52,00 zł za czynności egzekucyjne. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej 24 stycznia 2018 r.
W dniu 31 stycznia 2018 r. zobowiązana zgłosiła zarzuty do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę. PPIS w Międzychodzie, działając jako wierzyciel, postanowieniem z 9 marca 2018 r., uznał zarzuty za niezasadne. Po jego zaskarżeniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżone postanowienie PPIS w mocy.
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 19 kwietnia 2018 r. oddalił zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty skarżącej. W wyniku wniesionego zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z 30 października 2018 r. znak: MDP.051.221.2018(2) uznał zgłoszone zarzuty za niezasadne. Minister stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniej córki było prowadzone w sposób prawidłowy.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego. Zarzuciła naruszenie wskazanych w skardze przepisów u.p.e.a., Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu, pierwszej instancji bezpodstawny był zarzut odnośnie do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). O właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wskazujący wojewodę jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sąd zaakceptował i uznał za własny pogląd prezentowany przez sądy administracyjne, zgodnie z którym w sprawach w przedmiocie zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych nie należy mylić pojęć "wierzyciela" oraz organu "egzekucyjnego". Zgodnie z przepisami ww. ustawy kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do wierzyciela, czyli właściwego miejscowego organu państwowej inspekcji sanitarnej. PPIS nie podejmuje natomiast czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Rolę organu egzekucyjnego sprawuje właściwy miejscowo wojewoda, w tym wypadku Wojewoda Wielkopolski.
Odnośnie do zarzutu niezbadania dopuszczalności egzekucji w stosunku do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym czym naruszono art. 29 § 1 u.p.e.a., Sąd zauważył, że Wojewoda badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Zarzut skarżącej, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej nie został potwierdzony. W sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji określone w art. 29 § 2 u.p.e.a.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 87 Konstytucji. W ocenie Sądu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszany w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ustalany jest na podstawie przepisów ustawy.
Konstytucja RP w art. 68 ust. 4 przewiduje, że władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga wprowadzenia m.in. uregulowań ustawowych. Obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1b) oraz art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w zw. z przepisami ustawy z dn. 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Prawa Pacjenta. Na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że Program Szczepień Ochronnych ustalany jest na podstawie przepisu ustawy i zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień, dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym.
Sąd wskazał, że nie zachodzi niewykonalność obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia. Niezasadny był więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także podnoszona w skardze nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W konsekwencji Sąd uznał, że niezasadny był też zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego. Ponadto Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Dokonana przez Sąd analiza korespondencji między skarżącą a organami inspekcji sanitarnej, a także wykorzystane przez skarżącą środki zaskarżenia wskazały, że prawa skarżącej do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.
Nie doszło także do naruszenia przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który statuuje obowiązek szczepień ochronnych u osób przebywających na terytorium Polski poprzez podanie szczepionki. W przypadku osób małoletnich obowiązek ten spoczywa na osobie, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo na opiekunie faktycznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Sąd mając na uwadze treść art. 17 ust. 2 do 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdził, że skonkretyzowanego w nich obowiązku szczepień nie można interpretować tak jak skarżąca, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwskazań, są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy.
Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego, wynikający z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Sąd zauważył, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie jej małoletniej córki.
Następnie Sąd nie podzielił też argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 31 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazując, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności.
Zdaniem Sądu, nie został naruszony także art. 47 Konstytucji RP. Chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dn. 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska – art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3542/15).
Ponadto Sąd wskazał, że art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przewiduje wyjątki od prawa do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na między innymi, bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób. Obowiązkowe szczepienia ochronne należy niewątpliwie zaliczyć do czynności zmierzających do realizacji ww. celów.
Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego i zawieszenie postępowania, Sąd podzielił ukształtowany pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni:
- 1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, pomimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jedynie prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;
- 2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka skarżącej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nie przedziału wiekowego, pomimo że Sąd nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
- 3. art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że szczepienia wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w rozporządzeniu, tj. do ukończenia przez nią odpowiednio 6, 15 i 19 roku życia;
- 4. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz ochrony zdrowia, pomimo że wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;
- 5. art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;
- II. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności, stwierdzając obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).
Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniesiono przy tym o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a.., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa o COVID-19).
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP statuuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.
Z powyższym skorelowany jest obowiązek szczepień, który wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stanowi on, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;
2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, fakt, że został w ww. przepisie wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek ten jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ww. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi zarzucanego w skardze kasacyjnej złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych.
Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.
Wymienione w § 3 ww. rozporządzenia przedziały czasowe (wiekowe) nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżąca – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie tego poglądu niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych (uodpornienia osób podatnych na zakażenie).
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że córka skarżącej nie została poddana szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo ukończenia wieku określonego w ww. przepisach jako właściwy do podania tych szczepionek. Nie została też poddana kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu. Nie uzyskała zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny. Wskazane regulacje przewidują bowiem obowiązek szczepienia z mocy prawa.
Zauważyć należy, że skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Nie ma wątpliwości, że obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Odmowa wzięcia udziału w badaniu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. II OSK 2123/20 i II OSK 343/20, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 59/20, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. II OSK 2946/18.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej. Oczywistym jest, że obowiązek poddania się szczepieniu stanowi ograniczenie praw i wolności obywatelskich, jest to jednak w ocenie Sądu ograniczenie prawnie dopuszczalne. W rozpatrywanej sytuacji dochodzi do zderzenia się dwóch interesów – indywidualnego i ogólnospołecznego. Wymagane jest zatem uwzględnienie zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Jak wykazano wyżej, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta jest niezbędna dla ochrony wartości, jaką jest zdrowie i życie ludzi. Obowiązek podjęcia działań mających na celu zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych wynika już z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Co więcej, ustawodawca przewidział też odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.
Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.
Wobec powyższego za chybione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu na datę wydania kwestionowanego postanowienia, a więc sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r.). Zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki środek egzekucyjny miałby zostać nałożony zamiast grzywny ani nie wykazał, dlaczego uważa, że grzywna w wysokości 520 zł jest środkiem zbyt uciążliwym.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, na podstawie której wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że córka skarżącej podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko chorobom opisanym w tytule wykonawczym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., albowiem wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.