Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/GI 13/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności robót budowlanych, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdził że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie legalności robót budowlanych jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić.
Sąd pierwszej instancji uznał za trafny argument skarżącego, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności wykonywanych robót, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien.
Sąd pierwszej instancji badając przedmiot niniejszej sprawy stwierdził, iż stan faktyczny został wyczerpującą sporządzony i organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego powinien podjąć jedną z decyzji przewidzianych w tych przepisach, bądź też, o ile znajduje ku temu uzasadnienie, postępowanie naprawcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wspomniane postępowanie zawisło formalnie z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1143/16, a toczyło się już od 4 stycznia 2016 r. Okoliczność w postaci zmiany przemiotu postępowania z uwagi na przyjęty pogląd o częściowym pokrywaniu się zakresu samowolnie wykonanych robót, z tymi, które były wskazane w treści decyzji legalizacyjnej z 1992 r. i co do których toczy się postępowanie egzekucyjne. Prowadzona sprawa dalej ma swój przedmiot, zmieniony jedynie w części, co jest dopuszczalne w trakcie trwającego postępowania.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ewidentnie nie został dochowany termin do załatwienia sprawy admistracyjnej przewidzianych w art. 35 § 1-3 K.p.a., jak również brak okoliczności powodujących “wydłużenie" tego terminu określonego w art. 35 § 5 K.p.a. (m. in. braku podstaw do zawieszenia postępowania). Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając w ustawowym terminie decyzji, a także do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, mając na uwadze okres bezczynności trwającej od kwietnia 2017 r. do marca 2018 r. (tj. ponad 10 miesiecy), zaniechanie to rażąco nausza prawo. Jednak z uwagi na fakt, że prowadzone postępowanie ma nietypowy charakter i przebieg, jak również i to, że pojawią się w nim problemy związane z ustaleniem jego przedmiotu, jak również czasu i zakresu samowolnie dokonanych robót budowlanych, a ponadto ze względu na postawę organu nadzoru budowlanego, który wykazuje przez cały czas pożądaną aktywność, natomiast napotyka na obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna związana jest z ewidentnym zawinieniem organu, czego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził.
Wobec tego skargę co do żądania nałożenia na organ grzywny Sąd wniosek ten oddalił na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestia zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego bezczynności pozostaje poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego, co również uzasadnia oddalenie wniosku w tym zakresie.
W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono stosownie do wymagań art. 174 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi pomimo tego, że w rozpatrywanej sprawie została już wydana decyzja przed dniem wydania wyroku.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także, że dzięki czynnościom organu część postępowań została zakończona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w dniu (...) czerwca 2018 r. została wydana decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr (...) znak (...) umarzająca postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Tym samym trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi pomimo tego, że w rozpatrywanej sprawie została już wydana decyzja przed dniem wydania wyroku, tj. w dniu (...) czerwca 2018 r.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym w przypadku skargi na bezczynność Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie winien uwzględnić stan sprawy z daty wydawania orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1818/18, opub. w Lex nr 2616288). Jeżeli w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ był w stanie bezczynności, ale w dacie wyrokowania już tego stanu nie było, to wówczas postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji lub innego aktu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1814/16, opub. w Lex nr 2480778; wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2337/16, opub. w Lex nr 2305487; wyrok NSA z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2798/15, opub. w Lex nr 2261496). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, bowiem o ile w dniu (...) marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. był bezczynny w załatwieniu sprawy o znaku (...), o tyle w związku z wydaniem w dniu (...) czerwca 2018 r. decyzji stan bezczynności stał i tym samym Sąd pierwszej instancji wydając w dniu (...) lipca 2018 r. powinien być w tym zakresie umorzyć postępowanie.
Częściowo zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sprawie nie można uznać, że po stronie organu pierwszej instancji zaistniał stan rażącej bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 1 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Gl 1143/16 uchylił wydane decyzje w tej sprawie i zobowiązał organ administracyjny do prowadzenia w pierwszej kolejności postępowania w przedmiocie oceny legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...), a dopiero po zakończeniu tej sprawy prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności wykonywanych robót, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzeniu wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Stosując się do tych wytycznych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) września 2017 r. uchylił postanowienie o zawieszeniu.
Trafnie podnosi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w związku z wiążącym wyrokiem Sądu pierwszej instancji z dnia 1 marca 2017 r. należało w pierwszej kolejności załatwić sprawę dotycząca legalności budowy budynku mieszkalnego. To zaś oznacza, że o ile można mówić w stanie bezczynności w tej sprawie organu w okresie od października 2017 r. do czerwca 2018 r., to jednak ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Czym innym jest bowiem stan bezczynności organu, który wynika z niezałatwienia sprawy w terminie, a czym innym kwalifikowana bezczynność mająca charakter rażącego naruszenia prawa.
Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie niekonsekwentność stanowiska Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uzasadnia w zaskarżonym wyroku brak zawinienia przez organ stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Wskazuje na nietypowość samego postępowania, specyficzność jego przebiegu, trudności z ustalaniem czasu i zakresu wykonanych robót, a także nie kwestionuje pożądanej aktywności samego organu, który nie mógł z przyczyn obiektywnych załatwić sprawy i z tych przyczyn odstępuje od wymierzenia grzywny. Uzasadniając uznanie bezczynności organu za mające charakter rażący, Sąd pierwszej instancji wskazuje jedynie na okres co najmniej 10 miesięcy nie załatwienia sprawy nie oceniając, czy w tym zakresie PINB informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i czy przyczyny, jeżeli takowe istniały, uzasadniały tak długie prowadzenie postępowania. Licząc okres od chwili zwrotu akt organu wojewódzkiego (po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie) do chwili wydania decyzji, okres bezczynności wynosił co najwyżej 8 miesięcy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że o ile można uznać stan bezczynności w tej sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., to ta bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny, a także ustalenie, że sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji, ponieważ przed datą wyrokowania w sprawie decyzja została już wydana. W tej zaś sprawie nie ma podstaw do oceny merytorycznej samej decyzji.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, ponieważ sprawa nie została załatwiona w terminie.
W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W punkcie czwartym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.