Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 547/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw T.D. Spółka z o.o. w Krakowie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka T.D. Spółka z o.o. w Krakowie, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, uznając przedwcześnie, iż w niniejszej sprawie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ten nie jest w stanie go wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego;
- 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia czynności mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego, a także pominięcie pisma skarżącej z 30 stycznia 2020 r. pt. "odpowiedź na odwołanie", a w konsekwencji błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w sprzeciwie z 27 lipca 2020 r., w tym niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie oceny jego całokształtu, pominięcie twierdzeń i żądań złożonych przez skarżącą w piśmie z 30 stycznia 2020 r. pt. "odpowiedź na odwołanie", co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez organ odwoławczy, iż zakres sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony;
- 4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której zgodnie z art. 64a p.p.s.a. przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Na wstępie zauważyć trzeba, że tryb wnoszenia sprzeciwu oraz jego rozpoznania regulują inne przepisy procedury sądowoadministracyjnej, niż wskazany w podstawach kasacyjnych przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., który nie ma w takim przypadku zastosowania, w związku z czym nie może być na gruncie tej sprawy uznany za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Sąd I instancji nie mógł w żaden sposób naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w świetle tej ustawy podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu stanowią przepisy art. 151a p.p.s.a., które w podstawach kasacyjnych nie został powołane.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ocenę Sądu I instancji o zasadności zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej decyzji tego organu z [...] 2020 r. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]2019 r. ustalającej na wniosek J.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. oraz infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. K. i [...] obr. [...] K. przy ul. W. w Krakowie" – i przekazującej sprawę organowi i instancji do ponownego rozpoznania.
Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie niewadliwie wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Poprawnie też uznał, że na gruncie tej sprawy zaszły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek ten wspiera bowiem wskazanie przez Sąd I instancji, że o tym, iż ww. decyzja organu I instancji z [...] 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie świadczy to, że w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, prowadzonym na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), znaczna część okoliczności istotnych z punktu widzenia mających zastosowanie w tej sprawie przepisów materialnoprawnych nie została należycie wyjaśniona.
Te relewantne z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego fakty w sprawie dotyczyły okoliczności tak istotnych dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jak określenie granic obszaru analizowanego (niewskazanie frontu działki) oraz trzech parametrów nowej zabudowy: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji, że prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz ustalenie wskazanych powyżej parametrów nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia, dając podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca również wskazała, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna jest bardzo ogólna, w szczególności nie wskazuje frontu działki, a w konsekwencji nie pozwala stwierdzić, jaką odległość od terenu inwestycji uznaje się za trzykrotną szerokość frontu.
Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że linia nowej zabudowy nie została wyznaczona prawidłowo, jak również nie zakwestionowała stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji wadliwie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość attyki. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowo został sporządzony także załącznik graficzny nr 2 do decyzji, nie zaznaczono bowiem na nim obszaru, który objęty jest zakresem planowania infrastruktury technicznej. Powyższe dowodzi, że istnieje szerokie spektrum kwestii, które wymagają wyjaśnienia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej na wniosek J.S., co wymaga podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających przez organ I instancji i nie uzasadnia zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Skoro zaś Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., to łączące się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania ustanawiających kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, obejmujące adresowane do organów administracji publicznej nakazy prowadzenia przez te organy postępowania w sposób określony dyspozycjami przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., za usprawiedliwione postawy kasacyjnych również nie mogły być uznane.
Wbrew zarzutom strony skarżącej, nie można też przyjąć, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., nakazujący mu w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeśli zważyć, że zarzut ten strona odnosi do nieodniesienia się przez Sąd do jej pisma z 30 stycznia 2020 r. pt. "odpowiedź na odwołanie" oraz wszystkich zarzutów sprzeciwu. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi bowiem, że zarzut ten nie odpowiada prawdzie. Treści pisma z 30 stycznia 2020 r. Sąd poświęcił pogłębioną uwagę, przytoczył jego wnioski oraz ocenił, że podniesiono w nim wobec decyzji organu I instancji zarzuty dalej idące niż wątpliwości wyrażone co do braków postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Jeśli zaś chodzi o niedoniesienie się do wszystkich zarzutów sprzeciwu Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że ze względu na szczegółowo wyłożone w zaskarżonym wyroku uwarunkowania orzekania na skutek sprzeciwu, Sąd ten nie mógł dokonać oceny poszczególnych kwestii natury pozaprocesowej, tj. materialnoprawnych, podniesionych w sprzeciwie.
Poprawne jest zapatrywanie Sądu I instancji, że stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia pozostałych warunków zabudowy (poza parametrami uznanymi za niedostatecznie wyjaśnione) ani stanowisko skarżącej zmierzające do ich zakwestionowania nie podlegały na tym etapie weryfikacji, gdyż może to nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.
Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogą być uznane za skuteczną podstawę kasacyjną, gdyż wskazują jedynie na funkcję sądów administracyjnych (art. 1 § 1) oraz ogólne kryterium sprawowanej przez nie kontroli ("pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej"). Wskazany w podstawach kasacyjnych przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. jest zaś przepisem stanowiącym, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. O naruszeniu art. 3 § 3 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego bądź w sprawach należących do jego właściwości z mocy przepisów ustaw szczególnych uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem.
Nie sposób zarzucić Sądowi naruszenie tego przepisu, skoro orzekał w sprawie, w której jego właściwość wynikała z innej normy prawnej - art. 3 § 2a p.p.s.a. ("Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego").
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.