Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3402/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminnej Spółki Wodnej w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 3 września 2014 r. nr... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., dalej Dyrektor RZGW, umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Gminnej Spółki Wodnej w O. od decyzji Starosty W. Z. z dnia 11 lipca 2014 r.
Od decyzji tej odwołała się Spółka Wodna, zarzucając brak podstawy prawnej do zamiany rowu melioracji szczegółowej U-7 na odbiornik ścieków opadowych. Spółka nie wyraziła zgody na odprowadzanie ścieków do rowu do czasu przykrycia go krytym kolektorem. Wskazała, że podczas intensywnych opadów deszczy jedna z posesji wraz z budynkami mieszkalnymi została zalana ściekami z rowu U-7 do wysokości ok. 1,5 m.
Dyrektor RZGW umarzając postępowanie odwoławcze stwierdził, że odwołanie wniósł podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka Wodna.
Wyrokiem z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1582/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora O. Biznes Park Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt. II OSK 464/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę dokumenty zgromadzone w sprawie, doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie przeanalizował wnikliwie materiału dowodowego którym dysponował, jak również wydał decyzję na podstawie niekompletnych danych.
Operat wodny został złożony przez inwestora przy wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w dacie 12 czerwca 2013 r. W operacie wskazano jako teren inwestycji działki ew....,...,...,..., podając, że władającym działką... jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Wypisy z ewidencji gruntów zostały załączone do operatu jako Załącznik nr... Z wypisu z ewidencji dla działki... sporządzonego na dzień 31 stycznia 2013 r. wynika, że właściciel jest nieustalony, a władający to właśnie Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. W toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji inwestor uzupełniał operat i wskazał, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód dotyczy również działek ewidencyjnych...,...,... Ze złożonych wypisów z ewidencji w/g stanu na dzień 27 września 2013 r. wynika, że właścicielami działki nr... są H. i R. D., działka... i... ma nieustalonych właścicieli, brak było wpisów dotyczących władających.
Po wydaniu zaskarżonej decyzji w toku postępowania przed Sądem zostały złożone wypisy z ewidencji gruntów wg stanu na 9 grudnia 2015 r. oraz kolejno na 26 października 2017 r. Gminna Spółka Wodna w O. jest wpisana jako władający działkami...,...,...,...,...,... Natomiast brak jest w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów aktualnych na dzień wydania zaskarżonej decyzji z dnia 3 września 2014 r. Powyższe jest o tyle istotne, że analizując dopuszczalność wniesienia odwołania przez Spółkę Wodną organ orzekał na podstawie danych z operatu wodnego, w tym załącznika nr... – a więc danych z ewidencji gruntów wg stanu sprzed 1,5 roku (31 stycznia 2013 r.). Na tę datę skarżąca nie była wpisana w ewidencji gruntów jako władający co do żadnej z działek wskazanych w operacie, natomiast nie wiadomo, kiedy została wpisana czy przed 3 września 2014 r., czy w terminie późniejszym. Zdaniem Sądu, okoliczność ta ma niewątpliwie kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem w sytuacji figurowania skarżącej w ewidencji gruntów jako władający na datę wydania zaskarżonej decyzji, organ winien weryfikować status skarżącej w postępowaniu w oparciu o art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, analizując również zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Nadto nawet w przypadku stwierdzenia, że na dzień 3 września 2014 r. spółka nie figuruje jako władający w ewidencji gruntów, to wobec złożenia wypisów w toku postępowania sądowego potwierdzających istnienie takiego wpisu w dacie po wydaniu zaskarżonej decyzji, należałoby zweryfikować na jakiej podstawie spółka została wpisana jako władający. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji m.in. o gruntach, ich właścicielach oraz podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami. Wpis w ewidencji dokonywany jest z urzędu bądź na wniosek, i jako taki sam nie ma charakteru konstytutywnego. Tym bardziej więc należałoby zweryfikować okoliczności stanowiące postawę wpisu, w szczególności ustalając, czy istnieją dokumenty w operacie ewidencyjnym pozwalające na uznanie Spółki Wodnej jako władającego powierzchnią ziemi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że brak informacji w tym zakresie uniemożliwił mu dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, WSA stwierdził, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania określone w art. 7, 77 k.p.a., nieprawidłowo uznając, że materiał zgromadzony w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego i jest wystarczający do stwierdzenia braku przymiotu strony – Gminnej Spółki Wodnej w O.. W ocenie Sadu pierwszej instancji, powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak na wstępie.
W skardze kasacyjnej O.... spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- 1. naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że za stronę postępowania w sprawie udzielania pozwolenia wodnoprawnego można uznać Gminną Spółkę Wodną w O., pomimo tego że ani z operatu wodnoprawnego, ani z żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, by Gminna Spółka Wodna posiadała przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a dokumenty wytworzone w kolejnych latach, a przy tym nieprzedłożone przez Gminną Spółkę Wodną do akt sprawy administracyjnej na etapie postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić o takim statusie Gminnej Spółki Wodnej, a zatem Sąd pierwszej instancji, poprawnie stosując normę art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, powinien był stwierdzić, że Gminna Spółka Wodna nie jest stroną postępowania administracyjnego,
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
- a. błędne przyjęcie, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w W. naruszył przepisy w zakresie postępowania dowodowego, w tym oparł rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym, podczas gdy organ prawidłowo i rzetelnie zebrał i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy w sprawie, a na żadnym etapie postępowania administracyjnego Gminna Spółka Wodna nie wskazała, z czego wywodzi swój interes prawny ani też niekwestionowano zebranego materiału dowodowego, a nie jest zadaniem organu domyślanie się, na jakiej podstawie strona twierdzi, że posiada interes prawny i zastępowanie strony w jego wykazywaniu,
- b. oparcie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia na dokumentach wytworzonych po dacie wydania decyzji z dnia 3 września 2014 r. i przedłożonych dopiero na etapie postępowania sądowego, na których organ nie miał możliwości się oprzeć, bo (i) nie były przez Gminną Spółkę Wodną przedłożone w toku postępowania administracyjnego, (ii) noszą daty z 2015 i 2017 r. i dotyczą tych okresów, podczas gdy decyzja Dyrektora została wydana w 2014 r.
- – i na tej podstawie uchylenie decyzji Dyrektora, która była prawidłowa,
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 176 ust. 1, 2, 3 oraz 5 pkt 2 Prawa Wodnego, poprzez uchylenie Decyzji Dyrektora, w przypadku gdy odwołanie Gminnej Spółki Wodnej z dnia 4 sierpnia 2014 r. inicjujące postępowanie odwoławcze nie zostało wniesione w sposób skuteczny, bowiem (i) odwołanie GSW nie zostało podpisane prawidłowo i przez uprawniony podmiot, a przy tym Gminna Spółka Wodna nie wykazała swojego umocowania, (ii) Gminna Spółka Wodna nie wykazała interesu prawnego ani nawet nie wskazała, z czego swój interes prawny wywodzi,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 176 ust. 1, 2, 3 oraz 5 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 35 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie Decyzji Dyrektora, w przypadku, gdy podmiot wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Decyzję Dyrektora nie wykazał prawidłowego umocowania, jako że nie wykazał, że (i) osoby, które podpisały skargę do WSA miały do tego umocowanie w dacie złożenia skargi do WSA, (ii) osoby, które podpisały skargę do WSA były wówczas członkami zarządu Gminnej Spółki Wodnej, (iii) zarząd Gminnej Spółki Wodnej był prawidłowo powołany, (iv) nie zachodziły inne okoliczności wykluczające możliwość reprezentacji Gminnej Spółki Wodnej, w tym w szczególności (v) Gminna Spółka Wodna nie przedłożyła uchwał o wyborze zarządu ani innych dokumentów, które wykazałyby ww. okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 190 tej ustawy nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r., IV SA/Wa 1582/15 zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dopuszczenie do działania Gminnej Spółki Wodnej przez pełnomocnika R. Ć., który nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 35 § 1 i § 2. W wyroku z 14 listopada 2017 r., I OSK 464/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 35 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. "Wynika to z tego, że R. Ć. został prawidłowo umocowany do reprezentacji skarżącej spółki wodnej, zgodnie z dyspozycją art. 173 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 176 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz w związku z § 21 ust. 1 i § 23 ust. 3 statutu Gminnej Spółki Wodnej w O. Natomiast podjęta uchwała zarządu tej spółki wodnej nr... z 9 marca 2011 r. udzieliła prezesowi R. Ć. ogólnego pełnomocnictwa do występowania w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w O. przed organami i sądami.
Ponadto należy podkreślić, że do spółek wodnych nie stosuje się przepisów dotyczących spółek handlowych, w tym również ich reprezentacji, ponieważ spółki wodne są odrębnymi podmiotami i praw i obowiązków, a ich sytuacja prawna została uregulowana przepisami ustawy Prawo wodne". Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie powołał się na art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że nie można uznać za zasadny zarzut postawiony w skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne "Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne wyznacza kryterium przyznania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego interesu prawnego. Interes prawny a zatem status strony ma władający powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wymaga ustalenia czy Gminnej Spółce Wodnej w O. przysługiwało prawo władania powierzchnią ziemi na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Należy wyróżnić prawo władania jako istniejącą okoliczność faktyczną w dniu wydania zaskarżonej decyzji od wykazania dowodami potwierdzenie tego prawa. W przypadku gdy Gminnej Spółce Wodnej w O. przysługiwało prawo władania powierzchnią ziemi na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to wykazanie dowodami, które istniały w dniu wydania decyzji, a wyszły na jaw po wydaniu decyzji jest w pełni dopuszczalne. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że według stanu na dzień 9 grudnia 2015 r. oraz 26 października 2017 r. Gminna Spółka Wodna w O. jest wpisana jako władająca działkami...,...,..., a działki te, jak wskazano w operacie są objęte terenem inwestycji. Ma to znaczenie dla ustalenia czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawo to przysługiwało, a to z tego względu, że stanowi w powiązaniu z celami wyznaczonymi w Statucie Gminnej Spółki Wodnej w O. o przyznaniu spółce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze kasacyjnej nie podważono tych okoliczności faktycznych, wywodząc o pełnym materiale dowodowym w sprawie. Wywodzenie z art. 6 kodeksu cywilnego reguł co do ciężaru dowodu nie jest zasadne i pozostaje w sprzeczności z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wskazano w aktach sprawy dowodów, które wykluczały prawo władania powierzchnią ziemi przez Gminną Spółkę Wodną w O., a nie związany granicami skargi Sąd dokonał oceny zastosowania przepisów prawa procesowego dla ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Brak ustalenia w takim przedmiocie stanu faktycznego uzasadniało zastosowanie przez Sąd środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie jest zasadny zrzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z tym przepisem prawa. Wywód podstaw zastosowania środka prawnego jest prawidłowy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.