Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3475/19

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 6/19 oddalił skargę W. S. i K. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą oraz lokalizacji parkingu naziemnego, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w S., wydanej na rzecz P. S.A. z siedzibą w S. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp).
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
3. 1) przepisów prawa materialnego:
4. a) art. 61 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zabudowa wnioskowana przez inwestorów odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej;
5. b) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż zagospodarowanie terenu przyjęte w przedmiotowym postępowaniu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza prawa osób trzecich, podczas gdy prawo skarżących zostało w znaczący sposób naruszone;
6. c) błędne zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,
7. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
8. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez:
9. - nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego oraz pominięto okoliczności mające znaczenie dla sprawy,
10. - nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji, pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądzało o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji,
11. - niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy;
12. b) art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego - poprzez niepełną i chybioną analizę zgromadzonej dokumentacji, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;
13. c) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i podstaw wydanej decyzji,
14. d) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny parametrów projektowanej inwestycji.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. W piśmie z 5 lipca 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. stwierdził, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza interesu tej jednostki.
2. 4. W piśmie z 5 lipca 2022 r. skarżący podtrzymali w całości stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.
3. 5. Pismem z 4 lipca 2022 r. P. S.A. poinformowało, że 29 grudnia 2021 r. nieruchomość objęta decyzją wz została sprzedana R. D.
4. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5. 6.1. Skarga kasacyjna K. S. podlegała odrzuceniu, ponieważ nie wystąpił on z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wniosek taki złożyła wyłącznie W. S. (k. 143).
6. 6.2. Zgodnie z art. 177 § 1 Ppsa skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 141 § 2 Ppsa w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia sentencji wyroku. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 Ppsa). Ze wskazanych przepisów wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (por. postanowienia NSA: z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OZ 1327/07; z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OZ 21/08). Jedynie strona, która prawidłowo złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, może skutecznie wnieść skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Niezłożenie ww. wniosku powoduje, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpoczyna biegu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niewystąpienie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 Ppsa (por. postanowienia NSA: z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 422/10; z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 568/10). Z tych względów skarga kasacyjna K. S. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 Ppsa w zw. z art. 178 Ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
7. 6.3. Zarzuty skargi kasacyjnej W. S. są natomiast niezasadne.
8. 6.4. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z 25 stycznia 2022 r. II OSK 604/19). Przy tym w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W zarzucie skargi kasacyjnej nie został wskazany jednak konkretny przepis ustawowy, który stanowiłby podstawę ochrony interesu prawnego strony skarżącej. Samo powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp jest niewystarczające dla wykazania naruszenia jej chronionego prawem interesu.
9. 6.5. Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zabudowa wnioskowana przez inwestorów odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19).
10. 6.6. Podnieść należy, że analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazuje, iż na terenie analizowanym planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą oraz parkingiem naziemnym stanowi kontynuację funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, usługowa i garażowa. Zawarte w analizie dane dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu były wystarczające dla określenia parametrów zabudowy.
11. 6.7. Wbrew stanowisku skarżących, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w żaden sposób nie narusza § 5 rozporządzenia. Z uzyskanych danych wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,40, zaś rozpiętość tego wskaźnika kształtuje się od 0,10 do 0,70. W rezultacie górny pułap ustalonego parametru odpowiada średniemu wskaźnikowi zabudowy, a dolny - 0, 30 - stanowi odstępstwo, które z uwagi na ww. rozpiętość kształtowania się tego wskaźnika w obszarze analizowanym, wpisuje się w zastany ład przestrzenny.
12. 6.8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, stan sprawy został wyjaśniony przez organy w sposób wyczerpujący w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Prawidłowo uznano, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dominującą funkcją stwierdzoną w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Należy przy tym zauważyć, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że zaszły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i prawidłowo określiły wskaźnik powierzchni zabudowy, nie sposób uznać, aby doszło do naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa, a także art. 7 w zw. z art. 77 i art. 77 Kpa.
13. 6.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
14. 6.10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

6.11 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).