Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ze skargi O. F., A. F. i M. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister), w punkcie pierwszym, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, w punkcie drugim stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, w punkcie trzecim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym, zasądził od Ministra solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, zaś w punkcie piątym, zasądził od Ministra solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący wystąpili do WSA w Warszawie ze skargą na przewlekłość postępowania żądając stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), przewlekłości prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli także o wyznaczenie terminu zakończenia sprawy w terminie 14 dni od wydania orzeczenia w niniejszej sprawie i ustalenie osób winnych przewlekłości oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie im kwoty do 20.000 zł tytułem odszkodowania za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W opinii Sądu skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi nie zakończył postępowania. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ, z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżących, wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania. Jednakże cofnięcie wniosku było wyłącznie podyktowane faktem, iż deweloper zrezygnował z dalszego utrzymywania dla skarżących rezerwacji, wynikającej z umowy rezerwacyjnej nr [...] na zakup nieruchomości. Zatem w tych okolicznościach przedmiotowy wniosek stał się w istocie bezprzedmiotowy. Organ jednak w dacie orzekania przez Sąd nie pozostawał już w przewlekłości w odniesieniu do wspomnianego wniosku. Stąd też zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania ww. wniosku jako bezprzedmiotowego (rozstrzygnięcie zgodne z pkt 1 wyroku).
Sąd wskazał, że wydanie przez organ decyzji nie zwalniało Sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, a jeśli tak, to czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podał, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem w przedmiocie wydania żądanego zezwolenia do dnia jego cofnięcia, tj. do dnia [...] maja 2019 r., trwało ponad rok (13 miesięcy) od daty wniesienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. (wpływ wniosku do organu). Uzasadniając w tym kontekście rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazał, że bezczynność czy przewlekłość organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Przedmiotowa skarga na bezczynność/przewlekłość miała na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do Sądu – [...] marca 2019 r.) przedmiotowa sprawa nie została rozpoznana. Organ nie kumulował prowadzonego postępowania, do uzupełnienia braków formalnych wzywał strony w dużych odstępach czasowych, podobnie jak i nie podejmował żadnych działań aby przyspieszyć uzyskanie stosownych informacji od Wojewody Dolnośląskiego (odpowiedź na skargę). Wniosek o udzielenie informacji z [...] grudnia 2018 r., ponowne wezwanie do ich udzielenia z [...] lutego 2019 r., odpowiedź Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. W opinii Sądu, w okolicznościach sprawy doszło do przewlekłości, która miała charakter rażący (art. 35 k.p.a.), co stwierdzono w pkt 2 i 3 wyroku.
W ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., nie podejmował w sprawie żadnych merytorycznych czynności przez ponad roczny okres, co doprowadziło do odstąpienia przez dewelopera od dalszego utrzymywania rezerwacji na ww. nieruchomość, a zatem uchybienie temu terminowi, mając na uwadze ww. okres, należy uznać za znaczne. Sąd podkreślił, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie zmianę wyroku w zakresie pkt 3 poprzez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie pkt 4 poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, a także zasądzenie na rzecz Ministra kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w okolicznościach faktycznych sprawy wskazujących na brak ku temu uzasadnionych podstaw;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa zwalnia Sąd od oceny całokształtu sprawy przy orzekaniu w przedmiocie przyznania dla skarżących sumy pieniężnej;
- III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł w okolicznościach faktycznych sprawy wskazujących na brak ku temu uzasadnionych podstaw;
- IV. przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 149 § 1 i 1a oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwe dokonanie funkcji kontrolnej, polegające na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ w sposób skrupulatny, racjonalny i adekwatny do ujawnianych na każdym z kolejnych etapów postępowania okoliczności gromadził materiał dowodowy, a następnie rozpatrywał sprawę zgodnie ze słusznym interesem stron, oczekując na zakończenie innej sprawy administracyjnej, w której rozstrzygnięcie miało istotne znaczenie dla strony w sprawie niniejszej, gdyż mogło urzeczywistnić po stronie wnioskodawców przesłankę niezbędną dla uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości, co przesądza o braku po stronie organu przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa,
- 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37 § 1 pkt 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 i art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwe dokonanie funkcji kontrolnej, w zakresie w jakim WSA w Warszawie:
- a) dokonał oceny postępowania prowadzonego przez Ministra bez uwzględnienia okoliczności przyczynienia się wnioskodawców do przewlekłego prowadzenia postępowania, a to z uwagi na wadliwość wniosku, konieczność jego uzupełnienia oraz wyjaśnienia związanych z nim wątpliwości, w szczególności zaś wynikającej z wniosku okoliczności braku spełnienia przesłanki niezbędnej dla wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, tj. wykazania więzi z Rzeczypospolitą Polską;
- b) nie uwzględnił bierności dowodowej wnioskodawców w toku postępowania prowadzonego przez Ministra;
- c) nie uwzględnił okoliczności, iż czynności podejmowane przez organ miały na uwadze słuszny interes stron i zmierzały do rozpatrzenia wniosku dopiero w okolicznościach, w których wnioskodawcy będą mogli wykazać niezbędne przesłanki do uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości;
- d) nie uwzględnił okoliczności, iż wcześniejsze rozpatrzenie wniosku stron zakończyłoby się decyzją negatywną z uwagi na nie spełnienie wymaganych przez ustawę z dnia 24 marca 1920 r. przesłanek niezbędnych do wydania zezwolenia;
- e) dokonał błędnej oceny czynności podejmowanych przez organ i uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy szybkość postępowania oraz załatwienie przez organ sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. ma prymat przed zasadą ogólną postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 7 k.p.a., w szczególności w sytuacji, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy administracyjnej brak wykazania niezbędnych przesłanek skutkowałby wydaniem decyzji negatywnej, co nie leżało w interesie stron postępowania, tym bardziej, iż oczekiwali oni rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej, które to rozstrzygnięcie miało istotne znaczenie dla sprawy niniejszej;
- f) dokonał oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa przez pryzmat okoliczności związanych z rozwiązaniem umowy jaka łączyła skarżących z deweloperem, w szczególności w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w żaden sposób dowiedziona przez skarżących, nie zaś przez pryzmat celowości i racjonalności podejmowanych przez organ czynności, co w konsekwencji doprowadziło WSA w Warszawie do błędnych i niemających oparcia w stanie faktycznym ustaleń stanowiących podstawę wydanego orzeczenia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi;
- 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania poprzez wadliwą oraz niepełną konstrukcję uzasadnienia, w szczególności poprzez brak wskazania konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających dokonaną ocenę prawną zawartą w sentencji wyroku, co zaś sprawia, że orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;
- 4) art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę okoliczności istotnych, w szczególności zaś wadliwości wniosku stron, który nie spełniał wymogów przewidzianych przepisami prawa oraz którego treść wymagała wyjaśnienia co do zakresu żądania każdego z wnioskodawców, a następnie bierności stron w przedstawieniu dowodów na okoliczności spełnienia przesłanki niezbędnej do uzyskania zezwolenia ("więź z Rzeczpospolitą Polską"), co miało bezpośredni wpływ na czas trwania postępowania, a ponadto aktywności organu w skrupulatnym zbieraniu materiału dowodowego jako działania w słusznym interesie strony, jako okoliczności zaprzeczających podstawom uprawniającym do stwierdzenia przewlekłości, która miałaby charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wydanie wyroku poza aktami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżących w I instancji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc pod uwagę treść akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości wpłynął do MSWiA w dniu [...] kwietnia 2018 r. Po upływie ponad 2 miesięcy od jego złożenia pełnomocnik skarżących w I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. zwrócił się o informację na jakim etapie jest wniosek. Z adnotacji opatrzonej datą "[...].07.2018r." wynika, że udzielono informacji o dacie wpływu wniosku i sygnaturze. W dniu [...] lipca 2018 r. O. F. zwróciła się do pracownicy MSWiA, od której otrzymała wiadomość z [...] lipca 2018 r., o informację o przedmiotowej sprawie nadmieniając, że czekają już 4 miesiące i deweloper nie chce na nich czekać tak długo. Poprosiła o przyspieszenie rozpoznania wniosku. W dniu [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących w I instancji zwrócił się do MSWiA o wskazanie terminu zakończenia postępowania. Zaznaczył, że jego mocodawcy mają duże trudności w uzyskaniu zgody dewelopera na przedłużenie umowy rezerwacyjnej.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister poinformował pełnomocnika, że wniosek zawiera braki i wezwał do przedstawienia w terminie 21 dni informacji i dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżących w I instancji w dniu [...] sierpnia 2018 r. (kserokopia potwierdzenia odbioru – k. 80 akt administracyjnych).
Już tylko powyższe fakty wskazują na rażącą przewlekłość prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro w ocenie organu w złożonym wniosku były braki, to należało wezwać o ich uzupełnienie na początku kwietnia 2018 r., a wezwano dopiero pod koniec lipca i to dopiero po tym, jak pełnomocnik skarżących w I instancji zwracał się o wskazanie terminu zakończenia postępowania. Zauważyć wypada, że jak [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik zwracał się o informację na jakim etapie jest wniosek, to [...] lipca 2018 r. – czyli po prawie miesiącu – udzielono informacji jedynie o dacie wpływu wniosku oraz sygnaturze i nic wówczas nie mówiono o jego brakach. Do ich usunięcia wezwano dopiero po 4 miesiącach od złożenia wniosku.
Wskazać następnie trzeba, że przedmiotowy wniosek uzupełniono pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., które wpłynęło do MSWiA w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc w wyznaczonym przez organ terminie. Z akt sprawy nie wynika, aby po usunięciu braków wniosku organ podejmował jakiekolwiek czynności. W tej sytuacji w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżących w I instancji przesłał do MSWiA ponaglenie "W związku z ignorowaniem maili oraz brakiem rozpoznania od kwietnia sprawy". Odpowiedź na to ponaglenie opatrzoną datą [...] października 2018 r. doręczono pełnomocnikowi w dniu [...] listopada 2018 r. (k. 128).
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2018 r. doręczono [...] listopada 2018 r. (k. 136 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wezwano skarżących w I instancji na adres ich pełnomocnika do przedstawienia w terminie 30 dni informacji i dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Pismo to doręczono skarżącym [...] listopada 2018 r. (k.142-144).
Zauważyć wypada, że od wpłynięcia wniosku do sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania upłynęło 6 miesięcy i w tym czasie – poza bardzo spóźnionym wezwaniem do usunięcia braków wniosku – organ w istocie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku.
Z akt administracyjnych wynika, że kolejną czynnością podjętą przez Ministra było skierowanie pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister przedłużył do dnia [...] lutego 2019 r. termin wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżących w I instancji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.
Następne czynności – jak wynika z akt administracyjnych – organ podejmował w lutym 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Minister przedłużył termin wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżących w I instancji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości do dnia [...] kwietnia 2019 r., a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. – do dnia [...] czerwca 2019 r. W tym czasie organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia wniosku.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżących w I instancji cofnął wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości z uwagi na odmowę przez dewelopera dalszego utrzymywania rezerwacji nieruchomości, o nabycie której ubiegali się jego mocodawcy.
Mając na względzie powyższe uznać trzeba, że – tak jak już wyżej stwierdzono – ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżących w I instancji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, była w pełni prawidłowa i wynikała z należycie ustalonych okoliczności niniejszej sprawy. Zaznaczyć przede wszystkim wypada, że czynności zmierzające do załatwienia sprawy organ w istocie zaczął podejmować dopiero po upływie ponad pół roku od złożenia wniosku, przy czym były one prowadzone na tyle opieszale, że sprawy nie załatwiono nawet po roku od złożenia wniosku. W wyniku tak przewlekle prowadzonego postępowania po 13 miesiącach od złożenia wniosku cudzoziemcy cofnęli ten wniosek, gdyż tak znaczny upływ czasu doprowadził do jego bezprzedmiotowości (deweloper odmówił dalszego utrzymywania rezerwacji nieruchomości, o nabycie której ubiegali się skarżący w I instancji).
W tym stanie rzeczy nie są uzasadnione podniesione skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.; art. 149 § 2 p.p.s.a. (dwukrotnie); art. 149 § 2 p.p.s.a.; art. 149 § 1 i 1a oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37 § 1 pkt 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 i art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.
Nie jest też trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez Ministra, wskazujących na jego wolę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nieuwzględnienie ich skutkowałoby przyznaniem na rzecz skarżących w I instancji znacznie wyższej sumy pieniężnej.
Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.