Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 442/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. W. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 lutego 2018 r. nr... w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem sporu była prawidłowość diagnozy dotyczącej istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej. Zdaniem organów, które podpierały się diagnozą lekarskich jednostek orzeczniczych obu stopni, u skarżącej w okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego nie stwierdzono udokumentowanych objawów chorobowych – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, o której mowa w poz. 15 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Okres 2 lat wynika z obowiązujących przepisów tj. kolumny 2 dotyczącej pozycji 15. Z tych też powodów Sąd uznał, że badanie przedłożone przez skarżącą (z 24 stycznia 2017 r.) nie mogło stanowić podstawy ustaleń ponieważ zostało wykonane po okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego (skarżąca pracowała w warunkach wysiłku głosowego od 1 października 1978 r. do 30 września 2013 r.). Sąd zaznaczył, że wprawdzie w orzecznictwie dopuszcza się wykonywanie badań lekarskich po okresie wymaganym przez przepisy dotyczące chorób zawodowych, ale z rozpoznania takiego musi wynikać, że w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych wystąpiły objawy chorobowe i objawy te są udokumentowane (por. teza wyroku NSA z 3 marca 2015 r., II OSK 1872/13).
Natomiast u skarżącej lekarskie jednostki orzecznicze nie stwierdziły wystąpienia objawów opisanych w załączniku do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych – przed upływem 2 lat od narażenia zawodowego.
Sąd nie negował, że skarżąca pracowała w warunkach narażenia na wysiłek głosowy. Co więcej, lekarskie jednostki orzecznicze potwierdziły istnienie problemów zdrowotnych z narządem głosu. Jednakże, ich zdaniem, u skarżącej wystąpiły jedynie zmiany patologiczne o typie przewlekłego prostego podsychającego stanu zapalnego błony śluzowej gardła i krtani. Nie stwierdzono natomiast guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – tj. objawów wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
Zdaniem Sądu, z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji leczenia nie wynika, aby dokumentacja ta została pominięta. W wydanych w sprawie opiniach lekarskich w sposób szczegółowo opisano jakie badania wykonano u skarżącej – zakresu i rodzaju tych badań skarżąca nie kwestionowała.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wydane w sprawie orzeczenia lekarskie w sposób szczegółowy opisywały jakie wykonano badania i jakie stwierdzono schorzenia i dlaczego nie stwierdzono choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza I stopnia opisała, że wykonała badanie laryngologiczne, dwukrotnie ocenę foniatryczną, badanie spirometryczne i badanie laboratoryjne. Z wydanego w sprawie orzeczenia wynikało, że w badaniu laryngologiczno-foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 19 sierpnia 2015 r. u badanej stwierdzono: drgania fałdów głosowych jednakowe i jednoczasowe, amplituda drgań nieco zmniejszona, zwarcie fonacyjne dobre; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, gładkie, podsychające, symetrycznie ruchome, głos chwilami matowy, średnie położenie głosu 210Hz. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. W badaniu laryngologiczno-foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 15 września 2015 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych jednakowe i jednoznaczne, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne dobre; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, gładkie, symetrycznie ruchome, głos dźwięczny, tworzony swobodnie, średnie położenie głosu 210Hz, czas fonacji 14s.
W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. Badania zostały zobiektywizowane poprzez zapis w postaci komputerowego pliku graficznego, stanowiącego dowód, który można w każdym momencie ponownie zaprezentować. W badaniach videotroboskopowych nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy.
Natomiast z orzeczenia jednostki lekarskiej II stopnia wynikało, że w trakcie pierwszej hospitalizacji w lutym 2016 r. badaniem lupenfaryngoskopowym w obrębie narządu głosu stwierdzono zaczerwienioną, podsychającą błonę śluzową przedsionka krtani, okresowo obserwowano podczas fonacji zwarcie fałdów przedsionkowych; fałdy głosowe były gładkie, lekko pogrubiałe, ruchome symetrycznie, dobrze napięte, zwarcie fonacyjne było pełne. W wykonanym wówczas badaniu laryngostroboskopowym drgania fałdów głosowych były niejednakowe, niejednoczasowe, amplituda drgań zmniejszona, przesunięcie brzeżne zachowane, a zwarcie fonacyjne – pełne.
Z kolei przy powtórnym badaniu lupenfaryngoskopowym po obciążeniu wysiłkiem głosowym stwierdzono, że błona śluzowa przedsionka krtani jest zaczerwieniona, podsychająca, fałdy głosowe są nieco pogrubiałe, gładkie, dobrze napięte, ruchome symetrycznie, zwarcie fonacyjne pełne. W badaniu laryngostroboskopowym drgania fałdów głosowych są niejednakowe i niejednoczasowe, amplituda drgań w normie, przesunięcie brzeżne zachowane, a zwarcie fonacyjne – pełne. Stwierdzane u skarżącej zmiany patologiczne w obrębie narządu głosu o typie przewlekłego prostego podsychającego stanu zapalnego błony śluzowej gardła i krtani nie miały cech klinicznych organicznej patologii spowodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy. Nie stwierdzono u badanej guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Sąd wskazał, że skarżąca kwestionowała prawidłowość wydanych w sprawie decyzji ale wyłącznie w oparciu o wynik badania foniatrycznego z 24 stycznia 2017 r., tj. badania wykonanego po okresie 2 lat od narażenia zawodowego, i z którego to badania nie wynikało, aby udokumentowane symptomy choroby zawodowej wystąpiły przed upływem powyższego okresu. Przedłożona w toku postępowania orzeczniczego dokumentacja z leczenia się w NZOZ I. M. również nie dowodzi, aby u skarżącej w okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego stwierdzono objawy wymienione w poz. 15 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Sąd pierwszej instancji doszedł więc do wniosku, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Nie został naruszony w szczególności, wymieniony w skardze, art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. w sposób też właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ inspekcji sanitarnej II stopnia przesłał złożone odwołanie celem wydania opinii uzupełniającej, co więcej monitorował tok postępowania – wnosząc o jego przyspieszenie. Faktem jest, że opinia uzupełniająca Instytutu została wydana prawie po roku od dołączenia przez skarżącą dodatkowej dokumentacji lekarskiej, ale opóźnienie to, w ocenie Sądu, nie wpłynęło na wynik sprawy.
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało więc przez organy przeprowadzone w sposób prawidłowy, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji jest przekonywujące, zgodne z zasadami logiki, a przede wszystkim ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).
W skardze kasacyjnej R. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. w sposób wyczerpujący odniosły się do wyników badań foniatrycznych i laryngologicznych z dnia 24 stycznia 2017 r., jakie skarżąca wykonała w NZOZ I. M. w K. oraz wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego badania te nie są miarodajne dla ustalenia, że skarżąca zapadła na chorobę zawodową związaną z nadmiernym wysiłkiem głosowym, a w konsekwencji prawidłowo ustaliły, że schorzenie na jakie cierpi skarżąca chorobą zawodową nie jest,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na naruszenie przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w zarzucie nr 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, wywodząc, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji, środka uchylenia decyzji jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny.
Sąd przeprowadził kontrolę dokonanego przez organy rozpoznające sprawę stwierdzenia choroby zawodowej ustalenie stanu faktycznego, dokonując oceny, że organy te w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały wyczerpującej oceny tego materiału. Nie można tej ocenie zarzucić dowolności, a tym samym przekroczenie wyznaczonej granicy oceny materiału dowodowego wyznaczonej w art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione zarzuty co do znaczenia przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej badań foniatrycznych i laryngologicznych z dnia 24 stycznia 2017 r. dla podważenia orzeczeń wydanych przez powołane do tego jednostki nie jest zasadny. Decyzje w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w którym szczególne znaczenie przypisano w regulacji prawnej orzeczeniom lekarskim. W zakresie ustaleń stanu faktycznego regulację zawarto w rozporządzeniu z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367), normując szczegółowe właściwości do orzekania w zakresie chorób zawodowych, prawo do zakwestionowania treści orzeczenia lekarskiego.
Podważenie mocy dowodowej tych orzeczeń jest dopuszczalne, ale wymaga takich dowodów, które nie pozostawiają dalej otwartym ustalenie czy choroba zawodowa wystąpiła w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Załączona dokumentacja medyczna przez skarżącą była oceniana przez M. Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, została oceniona dla ustalenia stanu faktycznego stwierdzenia choroby zawodowej jako niedająca podstaw do zmiany orzeczeń lekarskich. Taka jednoznaczna ocena nie dała podstaw do podważenia mocy dowodowej orzeczeń M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Nie można zatem zarzucić, że organ nie dokonał pełnej oceny mocy dowodowej orzeczeń. To, że na zakończenie w ocenach M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego znalazła się niewłaściwa ocena co do ograniczenia możliwości podważenia mocy dowodowej orzeczeń z uwagi na kompetencje tych jednostek nie podważa prawidłowości, skoro w skardze kasacyjnej ograniczono się do postawienia pytań, a nie podważono ustalonego stanu faktycznego.
Należy wskazać, że nie ma uzasadnienia powoływanie się w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej na orzecznictwo sądów powszechnych. Natomiast należy zwrócić uwagę na właściwość sądów powszechnych w zakresie spraw zabezpieczenia społecznego i w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego – co do mocy decyzji dla ustaleń stanu faktycznego w sprawach rozpoznania odwołań od decyzji ZUS.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.