Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2775/17 oddalił skargę S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i J. T. pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] 2001 r.
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że według zatwierdzonego projektu budowlanego, sporny budynek został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi, w odległości od 4,50 m do 5,00 od granicy działki nr ewid. [...] (elewacja zachodnia) i w odległości 6 m od znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odległość projektowanego budynku od granicy działki niezabudowanej nr ewid. [...] wynosi od 4 do 4,58 m (w ścianie zaprojektowano otwory okienne).
Gmina L. na podstawie umowy z [...] 2013 r. zawartej w formie aktu notarialnego, przeniosła na skarżącą S.S. prawo własności nieruchomości nr ewid. [...] (zabudowanej budynkiem gospodarczym) oraz nr ewid. [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego (zabudowania na nieruchomości zostały wybudowane przez jej rodziców W. i S. M. i przekraczają znacznie wartość działek).
W piśmie z [...] 2017 r. S.S. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2001 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271- 273 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.) oraz naruszeniem przepisów o właściwości. Wnioskodawczyni podniosła, że mapa sytuacyjno - wysokościowa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, "nie odzwierciedlała stanu prawnego działek". W 2004 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrza w Krakowie, na wniosek jej rodziców, dokonał sądowego rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami nr ewid. [...] i [...] i nakazał wydać jej matce pas gruntu oznaczony w wyroku.
W konsekwencji sporny budynek mieszkalny jednorodzinny został posadowiony ścianą z otworami okiennymi w odległości 3,60 m od wschodniej granicy jej nieruchomości, a więc z naruszeniem § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organy orzekające w sprawie uznały, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W związku z tym zmiana przebiegu granic pomiędzy działką skarżącej i działką inwestorów, która nastąpiła po wydaniu pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że pozwoleniu budowlanemu "nie można zarzucić rażącego naruszenia § 271 ust. 1" warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że w wolno stojących budynkach, dopuszcza się stosowanie dachów rozprzestrzeniających ogień, pod warunkami w tym przepisie wymienionymi. Budowa dachu i jego właściwości z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej nie są elementem zagospodarowania terenu. Ustalenie, czy dach rozprzestrzenia ogień wymaga natomiast oceny zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych (projektu architektoniczno-budowlanego), do czego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany.
Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", organ może (nie musi) badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 (a więc np. w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego).
Ponadto organ przyznał, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z decyzją Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. o ustaleniu na wniosek M. i J. T., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej konstrukcji dachu. Zgodnie z tą decyzją, projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny ma mieć dach dwuspadowy, gdy tymczasem według zatwierdzonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki), budynek ma dach czterospadowy. W ocenie organu odwoławczego, to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego nie jest jednak rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 8 sierpnia 2018 r. złożyła S.S. zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z decyzją z dnia [...] 2001 r. o warunkach zabudowy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że nie doszło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. rażąco narusza prawo ze względu na zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji niezgodności z warunkami zabudowy zaprojektowanego dachu, który powinien być dwuspadowy, a zgodnie z projektem jest czterospadowy, co w konsekwencji - zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - powinno stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;
- b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w związku z § 271 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że nie doszło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy L. z [...] 2001 r., rażąco narusza prawo ze względu na zatwierdzenie projektu, w którym ma miejsce zbyt bliskie usytuowanie budynku na działce nr ewid. [...] w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...], tj. bliżej niż 12 metrów;
- c) art. 34 ust. 4 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez uznanie, że nie doszło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. rażąco narusza prawo ze względu na zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie został sporządzony na aktualnej mapie;
- d) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez uznanie, że nie doszło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. przez nieustalenie zgodnego z prawem oraz ze stanem faktycznym miejsca przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] oraz [...] na dzień wydania przez Wójta Gminy L. decyzji z [...] 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że nie doszło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w sytuacji, gdy budynek na działce nr ewid. [...] został zaprojektowany i powstał zbyt blisko, w odległości mniejszej niż 4 metry, od granicy z dziąłką [...], co w konsekwencji - zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - powinno ostatecznie stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;
- b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] 2017 r., w sytuacji, w której zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na podniesione naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania przez Wójta Gminy L. decyzji z [...] 2001 r., z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego dach czterospadowy, w sytuacji gdy zgodnie z warunkami zabudowy dach powinien być dwuspadowy. W piśmie z [...] 2017 r. S.S. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie pominęła jednak całkowicie okoliczność, że decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Wójta Gminy L. z [...] 2002 r., nr [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w zakresie adaptacji strychu na poddasze mieszkalne. Decyzja zmieniająca została wydana na wniosek inwestorów w związku z zamiarem, realizacji przez nich pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu gospodarczym.
W konsekwencji przed oceną wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] 2001 r. niezbędne jest wyjaśnienie relacji pomiędzy tą decyzją a decyzją zmieniającą z [...] 2002 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego to dwie odrębne decyzje powiązane jedynie ze sobą ze względu na ich przedmiot. Decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę trwale zmienia decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie zatwierdzonego projektu zamiennego i w konsekwencji powoduje utratę w tym zakresie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07). Wywołuje to istotny skutek prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem postępowanie to nie może obejmować tej decyzji w części objętej zmianami, które z tego względu utraciły byt prawny.
Jak wynika z opisu technicznego projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją z [...] 2002 r. zmiana obejmuje w szczególności zmianę konstrukcji dachu polegającą na wykonaniu wykuszu od strony południowej i wykonaniu więźby dachowej drewnianej, dwuspadowej o układzie krokwiowym. Nie jest zatem możliwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] 2001 r., ocena zgodności wykonanej konstrukcji dachu z decyzją z [...] 2001 r. o warunkach zabudowy. Ostateczna konstrukcja dachu została bowiem wykonana na podstawie decyzji z [...] 2002 r., której nie obejmował wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności z [...] 2017 r., jak również postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] 2001 r.
Z powyższych względów nie może odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2001 r., zarzucić rażącego naruszenia § 271 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy stanowi on, że w wolno stojących budynkach, dopuszcza się stosowanie dachów rozprzestrzeniających ogień, pod warunkami w tym przepisie wymienionymi. Ocena prawidłowości budowy dachu przedmiotowego budynku oraz jego właściwości z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej wymagałaby dokonania oceny zgodności z prawem decyzji zmieniającej z [...] 2002 r., która nie jest objęta przedmiotem niniejszego postępowania. Ustalenie bowiem czy dach rozprzestrzenia ogień wymaga oceny zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych przewidzianych w projekcie zamiennym zatwierdzonym tą decyzją.
Skarżąca kasacyjnie nie wskazała ponadto na podstawie jakich przepisów przyjęła, że dach przedmiotowego budynku jest dachem rozprzestrzeniającym ogień w rozumieniu § 271 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 34 ust. 4 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji także art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem niezasadny jest zarzut sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na nieaktualnej mapie. Z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że z projektu zagospodarowania działki znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że mapa sytuacyjno-wysokościowa na której projekt sporządzono, została przyjęta do zasobu geodezyjnego [...] 2001 r. i zaewidencjonowana pod numerem [...]. Zgodnie z zawartą na niej informacją Starostwa Powiatowego w K., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, mapa mogła być przeznaczona dla celów projektowych. Późniejsza zmiana granic nieruchomości (na skutek sądowego rozgraniczenia dokonanego w 2004 r.), które zdaniem skarżącej jedynie "potwierdziło", że granica między nieruchomościami przebiegała w innym miejscu, nie może stanowić podstawy do wzruszenia pozwolenia budowlanego w trybie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie wymagają odrębnego ustosunkowania się, są one bowiem w istocie konsekwencją podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie prawa materialnego, przez co stanowią dalszą polemikę z treścią zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni materialnoprawnych przepisów Prawa budowlanego. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał także podstaw do uwzględniania zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.