Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 487/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i D. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych -uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm; dalej: k.p.a.) w związku z interwencją J. B. i Z. B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania wewnętrznego ogrodzenia działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. oraz wykonanego namiotu usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] przy ul. [...] w B. oraz bramy wjazdowej do tego obiektu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postawienie namiotu będącego przedmiotem sprawy nie podlega uzgodnieniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż namioty nie są obiektami budowlanymi. Również wykonane wewnętrzne ogrodzenie posesji nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2012 r. J. B. i Z. B., wskazując na nowe okoliczności, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej o przeprowadzenie kontroli powyższego namiotu oraz ogrodzenia w zakresie zgodności ich budowy z obowiązującymi przepisami, w szczególności przeciwpożarowymi.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarówno ogrodzenia jak i namiotu nie można zaliczyć do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odnośnie do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego organ pierwszej instancji powołał się zaś na uzyskane w tej sprawie wyjaśnienia z Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w Bielsku-Białej.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Z. B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że sporny namiot jest garażem, jego budowa wymaga pozwolenia, gdyż nie został wskazany wśród obiektów zwolnionych z tego obowiązku (art. 29 ustawy ust. 1 Prawa budowlanego). Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy stanowi on budynek, czy obiekt tymczasowy.
Odnosząc się do kwestii spornego ogrodzenia organ odwoławczy zwrócił zaś uwagę, że jego wysokość wynosi powyżej 2,20 m i budowa takiego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, której skutki podlegają naprawieniu na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji umorzenie postępowania nie znajduje oparcia w treści art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższa decyzję złożyli B. K. i D. K., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- – art. 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 29 Prawa budowlanego poprzez uznanie Z. i J. B. za strony postępowania;
- – art. 8 w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia terminu, w którym skarżący mogliby zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym;
- – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. 140 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także prawidłowego uzasadnienia prawnego tego rozstrzygnięcia;
- – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wskazanie podstawy prawnej prawa materialnego (Prawo budowlane) w brzmieniu z 2013 r., nie zaś w obowiązującym w dacie powstania ewentualnego obowiązku;
- – zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej.
Skarżący zwrócili także uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji, choć zawiera korzystne dla nich rozstrzygnięcie, jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio prawomocnym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 16 k.p.a.). Nadto wskazali na naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez objęcie regulacją przepisów tej ustawy obiektów będących przedmiotem sprawy, mimo dowodów wykluczających to twierdzenie. Zarzucili, że organ odwoławczy wykroczył poza przedmiot rozpoznania sprawy odnosząc się do kwestii obrzeża okalającego kostkę brukową. Zaznaczyli, że postępowanie toczyło się z naruszeniem art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 w zw. z art. 140 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2014 r. do skargi ustosunkował się uczestnik postępowania Z. B. Na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. skarżący oraz pełnomocnik Z. B. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Uzyskano także informację, że na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nie zostało wniesione zażalenie, zaś na skutek zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, nie wydał jeszcze żadnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił (choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione) i uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., wskutek pominięcia (przemilczenia) przez organ odwoławczy, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia na żądanie J. B. i Z. B. postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia wewnętrznego działek nr [...] i [...] oraz budowy namiotu na działce nr [...] i bramy wjazdowej do obiektu. Zwrócił uwagę, że organ odwoławczy polecił ponowne rozpatrzenie na żądanie tych samych stron tej samej sprawy w przedmiocie legalności realizacji tych samych obiektów jako podlegających jego zdaniem reglamentacji Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. konkretyzuje prawa i obowiązki stron i bez zaistnienia nowych faktów i okoliczności, czyli bez zmiany okoliczności sprawy, nie jest możliwe wdrożenie postępowania administracyjnego na żądanie tych samych stron i w tym samym przedmiocie. Podkreślił, że bez wyeliminowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, bądź stwierdzenia nowych okoliczności sprawy, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, bowiem podważałoby to trwałość postanowienia, wynikającą z art. 126 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia odwołania Z. B. od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności tych samych obiektów, których dotyczyło postanowienie tego organu z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżona decyzja podlegała więc uchyleniu jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wyjaśnił, że skoro postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. nie zostało wymienione w treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżących uczestnik postępowania Z. B. jako współwłaściciel działki sąsiedniej legitymuje się też interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej legalności budowy i użytkowania obiektów na nieruchomości skarżących jako bezpośrednio sąsiadującej. W postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu na tym etapie postępowania nieistotne jest też rozstrzygnięcie sporu co do charakteru spornych obiektów i legalności ich realizacji w aspekcie wymogów Prawa budowlanego. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 r., wdrożenie sprawy w przedmiocie legalności budowy tych samych obiektów jest niedopuszczalne, a wobec wadliwego wszczęcia postępowania na żądanie uczestników postępowania, podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia pozostałych reguł procedur administracyjnych Sąd uznał, że zasadnie zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącym pisma organu pierwszej instancji z dnia 30 sierpnia 2013 r. informującego o przekazaniu odwołania Z. B. Trafnie skarżący wskazali również na pominięcie przez organ odwoławczy całokształtu okoliczności sprawy, a mianowicie brak odniesienia się do faktu wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Sąd nie podzielił natomiast wątpliwości skarżących dotyczących wadliwego ich zdaniem powołania podstawy prawnej.
Na koniec Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zgodnie z powyższymi wskazaniami winien rozważyć, czy zachodzą przesłanki do wdrożenia trybu nadzwyczajnego w stosunku do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. W przypadku, gdy nie dojdzie do jego wzruszenia w drodze stwierdzenia nieważności, brak podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w tożsamej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 16 i 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do błędnego uznania przez Sąd, iż wydanie na wniosek jakiejkolwiek strony postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uniemożliwia, bez jego wyeliminowania z obrotu prawnego, wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organ w sprawach zaliczających się do kategorii postępowań prowadzonych wyłącznie "z urzędu".
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej, ponieważ nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach. Jego wydanie powoduje natomiast, że złożony wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Wydanie takiego postanowienia nie uniemożliwia natomiast złożenia ponownego wniosku o wszczęcie postępowania. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie należy do kategorii spraw podlegających ściganiu przez organy nadzoru budowlanego na zasadzie oficjalności, bez potrzeby składania wniosku przez zainteresowaną stronę, gdy wystarczy jedynie jakikolwiek sygnał o samowoli budowlanej.
Zdaniem organu skoro postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowanej nie tworzy res iudicata, to nie będzie ono stanowić przeszkody do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego działań z urzędu zmierzających do zlikwidowania nielegalnej czy niezgodnej z przepisami prawa substancji budowlanej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania oznacza jedynie pewnego rodzaju czasowe ustabilizowanie sytuacji prawnej wnioskodawcy, który uzyskuje wiedzę, że jego wniosek nie wszczął postępowania i dane kwestie nie będą podlegały dalszemu badaniu. Wskazano, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania będzie wywoływać inne skutki prawne, jeśli zostanie zaskarżone, a postanowienie drugoinstancyjne stanie się prawomocne na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Wówczas z mocy art. 153 p.p.s.a. kwalifikacje prawne poczynione przez organy nadzoru budowlanego a zaakceptowane przez sąd administracyjny, będą utrwalały daną sytuację prawną w ten sposób, że żadne dalsze postępowanie w tym samym stanie faktycznym nie będzie wdrożone ani prowadzone.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. wniósł o jej uwzględnienie w całości i zasądzenie od B. K. i D. K. na rzecz uczestnika Z. B. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawarte w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych postanowienia z dnia [...] października 2011 r., mocą którego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej odmówił wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu wojewódzkiego tak długo, jak powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, tak długo nie może toczyć się inne postępowanie w tym samym przedmiocie, to jest w sprawie wykonania wewnętrznego ogrodzenia działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w B., namiotu zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] przy ul. [...] w B. oraz bramy wjazdowej do tego obiektu, albowiem prowadziłoby to do wydania rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił takiego poglądu.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podkreśla się, że tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym. W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty.
Akt ten musi zatem rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt SAB 29/91; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.
W świetle powyższego nie można uznać za trafne stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wywołuje omawiany skutek. Skoro organ administracji odmówił wszczęcia postępowania, to nie prowadził żadnego postępowania i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach stron. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 112/15 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Ustanowiona w przepisie art. 16 zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji". Podobną ocenę zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 295/15 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono znaczenie "odpowiedniego" stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień. Podzielając przywołane wyżej stanowisko należy wskazać, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2011 r. pozwoli na ponowne wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz namiotu pełniącego funkcję garażu na działce nr [...].
Jedynie na marginesie wskazać także należy, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. oraz w obecnym postępowaniu organy orzekały w oparciu odmienny stan faktyczny: w pierwszym z przywołanych rozstrzygnięć organy wskazały, że przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, zaś w drugim postępowaniu ustalenia te są odmienne (wskazano na przekroczenie tej wysokości). Skoro tożsamość sprawy uzależniona jest również od tożsamości stanu faktycznego, to nie można przyjąć, że pierwsze z omawianych postanowień wywołało skutek res iudicata uniemożliwiający prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Rację ma również organ administracji, że nie pozostaje bez znaczenia dla powyższej oceny fakt, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego może (i powinno) być wszczęte z urzędu.
W świetle powyższego rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zasadnie podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 16 i art. 126 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni wyrażoną wyżej ocenę co do skutków prawnych postanowienia z dnia [...] października 2011 r., co oznacza, że ponownie rozpozna skargę B. K. i D. K., oceniając trafność podniesionych w niej zarzutów.