Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3566/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., II SA/Po 243/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Biblioteki R.(dalej Biblioteka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) z [...] stycznia 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

7 lipca 2017 r. D. Au. wystąpił do Burmistrza Gminy S. (dalej Burmistrz) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego (obora) na budynek inwentarski dla chowu kur niosek (do 9900 szt. poniżej 40DJP) w systemie wolierowym, podłogowym oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na magazyn jaj w ramach specjalistycznego gospodarstwa rolnego, na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb S.. Dnia [...] lipca 2017 roku Burmistrz wszczął postępowanie w tej sprawie.

Podaniem z 8 sierpnia 2017 r. Dyrektor Biblioteki złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w tym postępowaniu. Wnioskodawca swój interes prawny uzasadniła użytkowaniem wieczystym pałacu i parku w S. (działki o nr ewid. [...] i [...] część, obr. S.), wpisaniem obiektów do rejestru zabytków oraz powołaniem się na art. 140, art. 144, art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.).

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 roku, nr [...] Burmistrz odmówił Bibliotece udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał konkretnego i obiektywnego interesu prawnego uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony, a ponadto nie wynika też to wprost z celów statutowych Biblioteki.

Biblioteka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 126 i art. 127 § 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

W ocenie organu, w kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu. Ustalenie czy danemu podmiotowi w postępowaniu zwykłym przysługuje przymiot strony nie następuje w jakiejkolwiek formie, a jeżeli określony podmiot ma interes prawny, organ prowadzący postępowanie zapewnia mu udział w tym postępowaniu. Na postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, o czym błędnie poinformowano Bibliotekę w pouczeniu.

Pełnomocnik Biblioteki zaskarżył w całości postanowienie Kolegium, któremu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania.

Biblioteka zakwestionowała w drodze zażalenia postanowienie odmawiające jej statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego. Analiza przepisów ogólnych postępowania wskazuje, że nie przewidziano możliwości zakwestionowania w drodze zażalenia postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony.

Z kolei w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, ale tylko w odniesieniu do organizacji społecznej i po spełnieniu szeregu warunków. Natomiast obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. K.p.a. nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony). Skoro k.p.a. nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwe wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium trafnie stwierdziło, że Burmistrz na podstawie art. 28 k.p.a. nie był uprawniony do wydania aktu prawnego w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego. Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że organ I instancji zbadał wniosek o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu jako organizacji społecznej. Analiza statutu Biblioteki umożliwiła natomiast stwierdzenie, że nie była ona podmiotem posiadającym status organizacji społecznej. W tym względzie nie była więc ona uprawniona do zaskarżenia postanowienia, gdyż zażalenie może być wniesione na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. jedynie przez stronę postępowania oraz uczestnika postępowania biorącego w nim udział na prawach strony.

W rozpoznawanej sprawie Biblioteka nie była uprawniona do wniesienia zażalenia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż nie posiadała statusu strony postępowania, ani statusu uczestnika toczącego się postępowania. W tym względzie nie można było skutecznie czynić zarzutu organowi administracji, że naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ II instancji dokonał bowiem własnej oceny okoliczności sprawy i na tej podstawie wydał postanowienie. Jednocześnie należy podkreślić, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie mogło tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP).

W skardze kasacyjnej z Biblioteka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r. w całości zarzucając:

1. I. Naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnione było odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia z powodu błędnego zastosowania przez organ II instancji art. 134 k.p.a., w wyniku czego wydane zostało postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy zażalenie było dopuszczalne z uwagi na to, że wniosek Biblioteki został rozpoznany przez organ I instancji na podstawie art. 31 k.p.a.,
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnione było odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia z powodu niedokonania przez organy I i II instancji wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym braku dokonania przez organ II instancji oceny, czy złożony przez Bibliotekę wniosek został rozpoznany przez organ I instancji jako wniosek w trybie art. 31 k.p.a. (czyli jako wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawach strony), czy też w trybie art. 28 k.p.a. (czyli jako wniosek podmiotu, który ma interes prawny do "bycia" stroną w postępowaniu administracyjnym),
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie przez sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, bez wyczerpującego przedstawienia przyczyn, dla których sąd odrzucił argumentację skargi oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Biblioteka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie w całości postanowienia z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi, który wydał ten wyrok, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjnie nie okazały się wszakże uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 28 k.p.a. odmówił przyznania Bibliotece udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, błędnie pouczając o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia. Kolegium działając zgodnie z prawem, uznając że zażalenie w niniejszej sprawie nie przysługuje, stwierdziło w oparciu o art. 134 k.p.a. jego niedopuszczalność. WSA oddalając skargę celnie wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy raz jeszcze powtórzyć, że w podstawie prawnej postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. wskazano art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a nie art. 31 § 1-2 k.p.a. W treści tego rozstrzygnięcia Burmistrz wyraźnie wypowiedział się na temat braku interesu prawnego Biblioteki do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy argumentując, że planowana inwestycja na działce o nr ewid. [...], obr. S., nie będzie miała wpływu na wykonywanie prawa własności działek o nr ewid. [...] i [...], należących do skarżącej kasacyjnie. W treści rozstrzygnięcia wskazano co prawda, że Bibliotece odmówiono udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak jednak dostrzegł to WSA, Biblioteka nie miała statusu organizacji społecznej, a wobec tego nie mogła skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2017 r., w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. Okoliczność ta została przyznana wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odmiennie jednak, aniżeli ocenia to Biblioteka, brak statusu organizacji społecznej ma istotny wpływ na dopuszczalność wniesienia zażalenia w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. oraz sposób jego rozpatrzenia. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie miały znaczenia teoretyczne dywagacje Biblioteki na temat możliwości wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której status budzi wątpliwości, skoro w rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości nie powstały. Wskazując trafnie, że błędne pouczenie nie może prowadzić do przysporzenia praw procesowych, Biblioteka podkreślając, że postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co w świetle powyższych uwag nie jest oczywiste, w rzeczywistości zmierza do przysporzenia sobie prawa do wniesienia zażalenia, które jej nie przysługuje. Powołując się na tryb obowiązujący przy rozpatrywaniu podań organizacji społecznych Biblioteka bezrefleksyjnie przyjmuje, że w jego ramach powinno zostać rozpatrzone jej podanie mając świadomość, że nie ma statusu organizacji społecznej.

Oznacza to, że samo jedynie przyjęcie we wskazanym postanowieniu, że Bibliotece nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony nie przesądza automatycznie, że podmiotowi temu na tego rodzaju postanowienie, wydane w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. służy zażalenie. Tego rodzaju argumentacja o ściśle formalistycznym wydźwięku pozostaje w sprzeczności zarówno z art. 141 § 1 k.p.a., z którego wynika zakaz domniemywania dopuszczalności zażalenia w postępowaniu, jak i realiami rozpoznawanej sprawy, które dla oceny jej legalności pełnią podstawowe znaczenie.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób dwuwariantowy przyjął, że Biblioteka nie była uprawniona do wniesienia zażalenia ani na postanowienie wydane w oparciu o art. 28 k.p.a., co w rzeczywistości miało miejsce, ani też gdyby zapadło ono na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., ponieważ nie miała ona statusu ani strony, ani uczestnika na prawach strony. Jeżeli nawet przyjąć, że takie rozumowanie miało charakter "uproszczony", jak to zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, to stanowi to dodatkową zaletę zaskarżonego wyroku, uwalniając organy administracji publicznej oraz WSA od dalszego rozpatrywania tej samej sprawy wyłącznie z racji stricte formalnych, przy braku prawnej możliwości dopuszczenia Biblioteki do udziału w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Brak akceptacji ze strony Biblioteki, w tym przyjęcie odmiennej, formalistycznej koncepcji trybu rozstrzygnięcia, nie świadczy o tym, że WSA w niepełny sposób wskazał motywy zaskarżonego wyroku. Wprost przeciwnie, są one przedstawione spójnie i przejrzyście, a samo rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, w świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.