Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1290/11 oddalił skargę M. M., B. Z., B. Z., B. S., D. S., D. N.-M., G. K., J. W., J. K., K. M., M. S., R. J. S., R. Ś., S. A., T. G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatorów referendum o przeprowadzenie referendum gminnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta. Termin przeprowadzenia konsultacji został ustalony na [...].
W dniu [...] września 2011 r. grupa 15 mieszkańców złożyła pismo o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta, a w dniu [...] października 2011 r. wniosek o przeprowadzenie referendum. Na sesji Rady Gminy w dniu [...] listopada 2011 r. zostały przedstawione wyniki konsultacji i równocześnie został rozpatrzony wniosek o przeprowadzenie referendum.
Wcześniejszą uchwałą Rada Gminy S. powołała doraźną Komisję Rady Gminy S. do sprawdzenia, czy wniosek złożony przez pełnomocnika inicjatorów referendum w gminie S. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta, odpowiada przepisom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum gminnym. Komisja zaproponowała Radzie Gminy odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, gdyż ze względu na przedmiot referendum byłoby ono sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa, a w szczególności z art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 1a ustawy o referendum lokalnym i art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.).
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., podjętą na podstawie art.18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum gminnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), Rada Gminy S. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji Rady Gminy. Wskazano, iż powołana przez Radę Gminy, na podstawie przepisu art. 16 ust.2 ustawy o referendum lokalnym, doraźna Komisja przedłożyła Radzie Gminy wymaganą przez ustawę o referendum lokalnym stosowną opinię. Na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym art. 2 ust.1 i art. 11 ust.1 a i art. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz interpretacji zawartej w piśmie MSWiA z 4 października 2011 r., Komisja stwierdziła wprost (przy czterech głosach "za" i jednym głosie "wstrzymującym się"), że w sprawie przekształcenia statusu miejscowości S. w miasto przeprowadzenie referendum byłoby naruszeniem prawa i musiałoby skutkować uchyleniem ewentualnej uchwały Rady Gminy zarządzającej takie referendum przez organ nadzoru, tj. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego.
Wskazując na powyższe Rada Gminy S. podkreśliła, że nie budzi wątpliwości, iż to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia nadaje miejscowości status miasta. Nie może tego uczynić Rada Gminy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z art. 4b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Ministrów działa w tym względzie na wniosek rady gminy. Ten zaś wniosek rady gminy musi być poprzedzony przeprowadzeniem przez radę konsultacji z mieszkańcami. Dla tej procedury ustawodawca nie przewidział formy referendum, którą to zastrzegł (art. 4c ustawy o samorządzie gminnym) dla działań mających na celu "utworzenie, połączenie, podział i zniesienie gminy" oraz "ustalenie granic gminy"; przy czym referendum nawet w tych przypadkach jest nieobligatoryjne (może być przeprowadzone).
Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie grupa mieszkańców gminy S. Skarżący zarzucili naruszenie art.2 ust.1 ustawy o referendum lokalnym i uznali, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym i istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, iż faktem niekwestionowanym przez strony, znajdującym oparcie w aktach sprawy, jest spełnienie przez grupę inicjatywną mieszkańców gminy S. wymogów formalnych wniosku o przeprowadzenie referendum w ważnej dla gminy sprawie, określonych przepisami ustawy o referendum gminnym. W tej sytuacji – jak zauważył Sąd - pozostawała do rozważenia kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum z pytaniem: "Czy jest Pan/Pani za nadaniem statusu miasta S. obszarowi obejmującemu miejscowości S., B. i C.?".
Jak podkreślił Sąd, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym (art.56) w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jego realizacji (art. 65).
Sąd powołał również przepis art.170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej który stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum lokalnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje ustawowo przypisane innemu organowi administracji publicznej. Dalej Sąd wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym określa, iż rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie nadania miejscowości statusu miasta i określenia jego granic może być wydane z urzędu bądź na wniosek zainteresowanej rady gminy. W praktyce zmiany w tym zakresie dokonywane są z reguły na wniosek zainteresowanych gmin i to jest kompetencja rady w przedmiotowym zakresie.
Jak zauważył Sąd, powołany w skardze jako błędnie zinterpretowany przez organ przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02 orzekł, iż przepis ten rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził także: "Sumując, prawo wypowiadania się w drodze referendum lokalnego w materii zastrzeżonych do kompetencji innych władz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w państwie, nie może być traktowane jako zasadnicza, systemowa forma współuczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygnięć, znaczących dla danej wspólnoty. /.../ Stąd też uznać należało, iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty."
W ocenie Sądu przedmiotem referendum gminnego mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów jednostki samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum gminnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje przypisane innemu podmiotowi. Niepodważalna kompetencja Rady Ministrów w kwestii nadania miejscowości statusu miasta (art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) sprawia, że referendum lokalne mogło mieć jedynie charakter opiniodawczy bądź konsultacyjny. Przeprowadzenie jednak takiego referendum wymagałoby sformułowania pytania w sposób, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum, właśnie na taki charakter konsultacyjny przeprowadzanego referendum. W przeciwnym razie uczestnicy referendum wprowadzani są w błąd, bowiem mają prawo przypuszczać, iż ich głos oddany w referendum ma wiążący wpływ na decyzję co do nadania miejscowości statusu miasta.
Jak podkreślił Sąd, ustawa o samorządzie gminnym w art. 4a ust. 1 stanowi, iż wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Sformułowanie, że opinia wydawana jest po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, samo przez się nie powoduje niemożności przeprowadzenia, w tym zakresie, referendum. Jednak, w ocenie Sądu, referendum mogłoby dotyczyć jedynie stanowiska społeczności lokalnej w zakresie opinii wyrażanej przez radę gminy. Pytanie referendum i tu winno odzwierciedlać, oprócz kwestii poddanej rozstrzygnięciu społeczeństwa, pełen zakres kompetencji organu gminy.
Ponadto, jak zauważył Sąd, w dniu podejmowania uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, na sesji Rady Gminy S. zostały zaprezentowane także wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w oparciu o uchwałę Rady podjętą w dniu [...] lipca 2011 r. Większość mieszkańców biorących udział w konsultacjach wypowiedziała się za nadaniem miejscowości S. statusu miasta. Biorąc pod uwagę fakt, że konsultacje zostały przeprowadzone z inicjatywy Rady Gminy S., należy przypuszczać, że rada ta pozytywnie zaopiniuje wniosek o nadanie statusu miasta miejscowości S. Wobec powyższego Sąd uznał, że dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, choć nie do końca zgodna ze stanowiskiem Sądu, nie może być uznana za powodującą istotne naruszenie prawa. Prawo do referendum lokalnego, wyrażającego wolę mieszkańców, nie obejmuje bowiem sytuacji, gdy referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (co miałoby miejsce w niniejszej sprawie), w tym przypadku wkraczających w kompetencję Rady Ministrów (naruszenie art.4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada Gminy S. zasadnie podjęła, na podstawie art.18 ustawy o referendum lokalnym, uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M., B. Z., B. Z., B. S., D. S., D. N.-M., G. K., J. W., J. K., K. M., M. S., R. J. S., R. Ś., S. A. i T. G., reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że referendum o charakterze konsultacyjnym, z inicjatywą przeprowadzenia którego wystąpili skarżący, miałoby prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje przypisane innemu organowi administracji publicznej – Radzie Ministrów;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że wynik referendum o charakterze konsultacyjnym, z inicjatywą przeprowadzenia którego wystąpili skarżący, powinien prowadzić do podjęcia bezpośrednich działań przez organy gminy, leżących w zakresie ich kompetencji, mających wywołać określone skutki, znajdujące swoje odzwierciedlenie w wyniku referendum;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie oraz przyjęcie, że wynik referendum konsultacyjnego miałby prowadzić do rozstrzygnięcia wkraczającego w kompetencje Rady Ministrów w zakresie nadawania gminie miejscowości statusu miasta, a nie jedynie stanowić wyraz stanowiska i poglądów mieszkańców, co do występowania przez radę gminy z wnioskiem oraz wyrażania opinii w tym zakresie w ramach wszczętego i prowadzonego już postępowania;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przedmiotem referendum było nadanie statusu miasta miejscowości S., będące kompetencją Rady Ministrów, gdy w rzeczywistości inicjatywa zmierzała jedynie do przeprowadzenia referendum konsultacyjnego;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, prowadzące do pominięcia przez Sąd okoliczności, że postępowanie zmierzające do wydania rozporządzenia inicjowała Rada gminy, co należy, jak również prowadzone w ramach postępowania konsultacje z mieszkańcami, do jej wyłącznej kompetencji, a w konsekwencji zarówno wystąpienie przez Radę z przedmiotowym wnioskiem jak również przeprowadzenie konsultacji stanowi "sprawę dotyczącą wspólnoty, mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki" i należy ją zakwalifikować jako sprawę co do sposobu rozstrzygnięcia której członkowie wspólnoty mogą wyrazić swoją wolę w drodze referendum;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, zgodnie z którą skutkiem sformułowania określonego pytania referendalnego powinno być podjęcie przez organy gminy następczych bezpośrednich działań identycznych z wynikiem rozstrzygnięcia przewidzianym w sformułowanym pytaniu;
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji pominięcie w sporządzonym wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zrozumienie przez skarżących sposobu myślenia Sądu w danej sprawie oraz – być może – poprawne sformułowanie skargi kasacyjnej i jej zarzutów.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w zakresie wniosków w niej zawartych. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego za obie instancje z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodnicząca Rady Gminy S., zastąpiona przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1270). Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację art. 170 Konstytucji RP, naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. Stwierdzić zatem należy, że o naruszeniu zasad i konstytucyjnego prawa do referendum można mówić wówczas, gdy zostaną naruszone przepisy ustawy.
W tej kwestii autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotem referendum było nadanie statusu miasta miejscowości S., będące kompetencją Rady Ministrów, podczas gdy inicjatywa zmierzała jedynie do przeprowadzenia referendum konsultacyjnego. Wskazać zatem należy, że stosownie do tego przepisu w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podkreślić należy, że właściwe pytanie referendalne, aby dobrze spełnić swoją rolę powinno spełnić kilka kryteriów. Po pierwsze – musi dotyczyć sprawy wspólnoty; po drugie, musi stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji gminy, przy czym rozstrzygnięcie może polegać w wyjątkowych sytuacjach na wyrażeniu opinii (co powinno wynikać z pytania referendalnego). Pytanie zatem powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż przedmiot pytania referendalnego: "Czy jest Pan/Pani za nadaniem statusu miasta S. obszarowi obejmującemu miejscowości S. B. i C.?" wykracza poza zakres ustawowych zadań i kompetencji rady gminy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Z powyższego wynika, że sprawy nadania miejscowości statusu miasta nie należą do ustawowych zadań gminy, a tylko w zakresie takich zadań rada gminy może "decydować" o ważnych dla gminy sprawach. Skarżący wskazują, że wynik przeprowadzonego referendum byłby jedynie wyrazem stanowiska i poglądów mieszkańców co do występowania przez radę gminy z wnioskiem o nadanie miejscowości statusu miasta, jednakże taka intencja nie wynika ze sformułowania powyższego pytania, które sugeruje, iż rozstrzygnięcie kwestii nadania statusu miasta przypisane jest radzie gminy. W tej sytuacji przyjąć należało, że wadliwe, niepełne sformułowanie w niniejszej sprawie pytania referendalnego może wprowadzać w błąd i dać podstawę do różnych interpretacji. Komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać, odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego. Nie jest również rzeczą Sądu wskazywanie właściwej i pożądanej w zaistniałej sytuacji treści pytania referendalnego, na co wskazuje pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że twierdząca odpowiedź na tak sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie prowadziłaby do rozstrzygnięcia sprawy nie mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. W tym kontekście dokonaną przez Sąd I instancji analizę projektowanego pytania z punktu widzenia jego zgodności z ustawą należy uznać za uzasadnioną.
W świetle powyższego, dokonanie przez Sąd prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 170 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Uchybienia takie nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdzić należy, że spełnia ono wymagania wynikające z powołanego przepisu, zawiera również – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - jasną ocenę prawną dokonaną przez Sąd.
W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.