Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3570/18

Uzasadnienie

1. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 642/18, uwzględnił skargę R. B. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. nr [...].

1. 1.2. Jak wskazał Sąd I instancji, skarżący wystąpił do Ministra o "zwrot nieruchomości K. położonej we wsi [...] oraz o ustalenie schedy po [...] reprezentowanych przez linię boczną od A. B. – dziadka wnioskodawcy". Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Minister zwrócił skarżącemu ww. wniosek. Rozpoznając sprawę ponownie Minister nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska i zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu wskazał, że nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia tego wniosku, gdyż zwrotu można się domagać od osoby, która faktycznie włada nieruchomością w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Minister nie ma także kompetencji do "ustalenia schedy po [...]", nie jest właściwy do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ani audytów ziemskich i leśnych i jednocześnie nie może wskazać innego właściwego organu do rozpatrzenia żądań wniosku. Nadesłane przez skarżącego kserokopie różnych dokumentów w tym korespondencja z innymi organami nie świadczą o tym, że skarżący ma interes prawny w występowaniu z wnioskiem odnoszącym się do nieruchomości w nim określonej. W związku z tym, powołując się na art. 66 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – zwanej dalej "Kpa"), wniosek został zwrócony.

1. 1.3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie ww. postanowienia z [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 50, art. 106, art. 123 oraz art. 75 Kpa poprzez wadliwe uznanie, że Minister nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot majątku ziemskiego [...] we wsi [...], przejętego na podstawie dekretu PKWN z 1944 r., którego właścicielem był pradziadek skarżącego. Z uzasadnienia wynika, że majątek ten został poddany parcelacji a dokumenty na ten temat znajdują się w Archiwum Państwowym w [...], Archiwum Nadleśnictwa [...] w [...], Starostwie Powiatowym w [...] i nie są dostępne dla skarżącego. Wskazał, że organ powinien wezwać skarżącego do złożenia niezbędnych dokumentów, jak również zwrócić się do ww. instytucji celem uzyskania dokumentów dotyczących parcelacji majątku ziemskiego.

1. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
2. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. powyższą skargę uwzględnił. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 66 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Istotnie z podania skarżącego nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości treść żądania. Nie oznacza to jednak, że organ ma bezrefleksyjnie zwrócić od razu wniosek. W takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwać skarżącego do usunięcia braków podania poprzez precyzyjne wskazanie żądania i wykazanie interesu prawnego. Organ nie dokonał jakichkolwiek czynności w tej sprawie ani nie przeprowadził nawet oceny złożonych przez stronę kserokopii dokumentów. Tymczasem wynika z nich, że ojciec skarżącego A. B. nabył na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) kilka działek w [...] (akt własności ziemi), a w archiwum Państwowym w Przemyślu znajdują się dokumenty dotyczące majątku [...]. Jak natomiast wynika z pism skarżącego jego pradziadkowie J. i M. B. utracili na rzecz Skarbu Państwa, decyzją PKWN bez odszkodowania, majątek ziemski położony w P.. Sumując w niniejszej sprawie organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania wniosku, a więc wskazania czy domaga się: zwrotu nieruchomości a jeżeli tak to jakiej tj. poprzez podanie obecnych nr działek ewidencyjnych i wskazania kto jest obecnie ich właścicielem; stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jeżeli tak to jakiej; wykazania interesu prawnego skarżącego w żądaniu poprzez wykazanie stosownymi postanowieniami o stwierdzenie nabycia spadku, że jest spadkobiercą danych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na określenie treści żądania i interesu prawnego skarżącego a w konsekwencji właściwości Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego.
3. 3. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej "Ppsa") w zw. z art. 66 § 3, art. 7 i art. 9 Kpa, wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie tegoż organu, zostały wydane na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego;
5. 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez oparcie wyroku na istotnie zniekształconym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z pominięcia części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy;
6. 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie nielogicznych i częściowo sprzecznych z prawem wytycznych co do dalszego postępowania.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

1. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

1. 4.3. W pełni zasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. W przedmiotowej sprawie treść żądania była jednoznaczna: zwrot nieruchomości [...], ustalenia schedy po [...], dodatkowo podjęcia szeregu takich czynności jak przeprowadzenie audytu leśnego i wywiadu środowiskowego, wstrzymania wyrębu lasu, wypłaty odszkodowań. Co istotne w przedmiotowej sprawie żądania te były konsekwentnie podtrzymywane mimo wyjaśnień kierowanych przez Ministerstwo do skarżącego. Jest oczywistym, że tak sformułowane żądania nie mogły zostać zrealizowane przez organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego. Ustalenie przez Sąd I instancji, że treść wniosku skarżącego była nieznana i jako taka nie dawała podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wniosku - mimo kilkukrotnego powtórzenia żądań przez wnioskodawcę, stoi w sprzeczności z utrwalonym w aktach sprawy materiałem. Skarżony kasacyjnie wyrok narusza zatem art. 66 § 3 Kpa i już z tego powodu podlega uchyleniu.

1. 4.4. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 7 i art. 9 Kpa. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Minister wyjaśnił skarżącemu w pismach z 21 czerwca 2017 r., 10 lipca 2017 r. oraz 12 października 2017 r. przyczyny niemożności zajęcia się jego żądaniem a także o warunkach wszczęcia postępowania administracyjnego. Na tym etapie były to czynności wypełniające powyższe zasady postępowania administracyjnego. Nie jest rolą organów administracji publicznej zastępowanie strony w regulowaniu spraw spadkowych w celu wykazania interesu prawnego czy świadczenie szeroko rozumianej pomocy prawnej. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, zakres informacji udzielonej skarżącemu był odpowiedni do wczesnej fazy procedowania, pozwalał na uzyskanie od zainteresowanego takiej informacji, dzięki której możliwe byłoby "przekierowanie" go na właściwe merytorycznie tory. Jeżeli jednak osoba zainteresowana nie zechce zastosować się do wskazówek organu i tylko ponawia swoje żądania, to ostatecznie dojść musi do sytuacji, w której dalsze wyjaśnianie sprawy traci sens. Zresztą skarżący w piśmie z 20 października 2017 r. wyraźnie zapowiedział, że nie będzie inicjować postępowania spadkowego po swoim dziadku, może natomiast zgodzić się na przeprowadzenie badań genetycznych.

1. 4.5. Podzielić również należy trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nielogicznych i częściowo sprzecznych z prawem wytycznych co do dalszego postępowania. Całkowicie oderwane od realiów niniejszej sprawy byłoby ustalanie czy skarżący domaga się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej czy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, skoro brak jest jakiejkolwiek nawet wzmianki o przejęciu nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Ponadto przy zastsowaniu art. 66 § 3 Kpa zagadnienie interesu prawnego jest całkowicie obojętne.

1. 4.6. Skoro zastosowanie więc art. 66 § 3 Kpa było w pełni zasadne, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uchylił zaskarżone postanowienie oraz porzedzające je postanowienie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.

1. 4.7. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.