Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2019 r. w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie (dalej GDDKiA) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w L. (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej p.w.), ustalił w formie informacji rocznej GDDKiA Oddział w Łodzi za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 187 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej [...] do rzeki M. wylotami W6, W7 i W8.
W dniu [...] marca 2019 r. GDDKiA złożyła reklamację.
Dyrektor Zarządu Zlewni, wobec nieuznania reklamacji, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. określił GDDKiA za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 187 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej [...] do rzeki M. wylotami W6,W7 i W8.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi GDDKiA podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podniósł, że z zastosowanych w sprawie przepisów prawa wodnego wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na powierzchnię ziemi. Dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Służą one bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Organ określając opłatę odwołał się do pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. udzielonego GDDKiA na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.
Z jego treści wynika, że wydano stronie pozwolenie na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej [...] w określonych odcinkach do odbiorników (do ziemi i do wód) istniejącymi wylotami W1-W46. W przypadku wylotów W6, W7 i W8 jako odbiornik wskazano rzekę M., a rodzaj wylotu - koniec rowu. W ocenie Sądu takie sformułowanie nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w ramach urządzeń wodnych - ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kwestia braku urządzeń wodnych i powierzchniowego odprowadzania wód została podniesiona przez stronę skarżącą zarówno w złożonej reklamacji, jak i w skardze, jednak organ nie ustosunkował się do tego zarzutu, poprzestając na odwołaniu się do pozwolenia wodnoprawnego.
Tymczasem, jak wskazał Sąd, faktyczne istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej na odcinkach dróg krajowych objętych zaskarżoną decyzją stanowi warunek ustalenia opłaty. O ile bowiem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. W opinii Sądu, organ winien wskazać w jaki sposób jest faktycznie realizowane pozwolenie wodnoprawne, a systemy zbierania i odprowadzania wód opadowych i roztopowych to obiekty istniejące i eksploatowane. Tymczasem organ definiując w zaskarżonej decyzji otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, nie odniósł się do zastanego stanu faktycznego i nie wykazał, za pomocą jakich konkretnie elementów systemów odprowadzane są wody opadowe i roztopowe na danym odcinku.
Sąd stwierdził, że mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest maksymalna ilość odprowadzanej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i maksymalny roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik dotyczący zrzutu rocznego (Qmaxroczne).
Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie wskaźnika godzinowego prowadzi więc do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- a) prawa materialnego:
- - art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, w jaki sposób jest faktycznie realizowane pozwolenie wodnoprawne i nie wykazał, za pomocą jakich elementów systemu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe;
- - art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podstawą naliczenia opłat stałych za odprowadzenie wód powinien być wskaźnik roczny, a nie wskaźnik godzinowy,
- b) przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy, oraz art. 7a § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie organ zobowiązany był rozstrzygnąć istniejące wątpliwości interpretacyjne wyłącznie na korzyść strony, z ominięciem zachodzącego w sprawie ważnego interesu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a., podkreślić trzeba, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a., bowiem przepisów tych nie stosował. Przyjmując jednak, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, a skarżącemu kasacyjnie w istocie chodziło o – jego zdaniem – wyrażenie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny, stwierdzić należy, że tak rozumiany zarzut również nie ma usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach słusznie podkreślano, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. W takiej zaś sytuacji prawidłowo organ administracyjny zastosował art. 7a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13.02.2020 r. II OSK 3686/18, LEX nr 2945302).
Zgodzić się też należy z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta jest rezultatem uznania zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego za bezzasadne.
Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w., opłatę pobiera się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi zatem następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.
W rozpatrywanej sprawie kwestia braku urządzeń wodnych i powierzchniowego odprowadzania wód była podnoszona przez stronę skarżącą w I instancji zarówno w złożonej reklamacji, jak i w skardze, jednak – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – organ nie ustosunkował się do tego zarzutu, poprzestając na odwołaniu się do pozwolenia wodnoprawnego. Tę okoliczność organ zobligowany był wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia i powinien był dać temu wyraz w uzasadnieniu wydawanej decyzji. Ustosunkowywanie się do tej kwestii w motywach skargi kasacyjnej było spóźnione i dostrzeżonego przez Sąd I instancji braku nie usuwało.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3a p.w., gdyż Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji (por. ww. wyrok NSA z 13.02.2020 r. II OSK 3686/18).
W konsekwencji, z uwagi na brak należytego, jednoznacznego wykazania przez organ, w jaki sposób faktycznie realizowane jest pozwolenie wodnoprawne i za pomocą jakich elementów systemu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, ocena Sądu I instancji, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jest prawidłowa.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji przyjął też prawidłową wykładnię art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. uznając, że podstawą naliczenia opłat stałych za odprowadzenie wód powinien być wskaźnik roczny, a nie wskaźnik godzinowy.
Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest maksymalna ilość odprowadzanej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i maksymalny roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik dotyczący zrzutu rocznego (Qmaxroczne). Trafnie przy tym Sąd I instancji wywiódł, że ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, czyli legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać adresat pozwolenia wodnoprawnego. Zastosowanie wskaźnika godzinowego prowadzi bowiem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.