Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 629/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. L. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB w [...]) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej przez A. L. i J. L. hali namiotowej, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], które zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] września 2015 r. nr [...], znak [...] nakazującą inwestorom rozbiórkę wykonanego obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt niewykonywania obowiązku rozbiórki, przesłano współzobowiązanemu pisemne upomnienie, otrzymane przez J. L. w dniu 30 października 2015 r. Pomimo to, obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany.
W celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 3 § 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) zwanej dalej w skrócie "P.e.a." oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a." nałożył na A. L. grzywnę w wysokości 9.000 zł oraz określił sposób jej uiszczenia.
Również w stosunku do J. L. PINB w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wydał postanowienie nr [...], znak [...], którym nałożył na niego grzywnę w wysokości 9.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2015 r.
Rozpatrując zażalenie J. L. i A. L., powołujących się na postanowienie nr [...] znak [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Zdaniem organu krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozstrzygającego sprawę merytorycznie. W postępowaniu tym interes prawny występuje wyłącznie po stronie wierzyciela (nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), zaś obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanego, w stosunku do którego prowadzone jest dane postępowanie egzekucyjne. A. L. nie jest wierzycielem zaległego obowiązku ani też osobą, w stosunku do której PINB w [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne wywołane tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] - w ramach którego wydane zostało skarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].
Tym samym A. L. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. - bowiem to nie ona jest adresatem grzywny nałożonej tym postanowieniem. Nie przysługuje jej również status strony tego postępowania i co za tym idzie również prawo wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. W związku z czym zgodnie z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie zażaleniowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Rozpatrując skargę A. L. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zarówno w stosunku do A. L. jak i J. L. zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki hali namiotowej, orzeczonej przez PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Postępowanie egzekucyjne było prowadzone wobec obojga zobowiązanych pod jednakowym numerem [...], a rozstrzygnięcie oraz treść uzasadnienia była tożsama dla jednego jak i drugiego postanowienia.
Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. A. L. oraz J. L. wnieśli zażalenie na postanowienie wydane w sprawie oznaczonej [...] oraz numerem porządkowym [...]. Treść tego zażalenia wskazuje na niezadowolenie stron z wydanego postanowienia, zawiera także zarzuty wobec prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Natomiast z treści zażalenia niejednoznacznie wynika czy stanowi ono odwołanie tylko od jednego postanowienia Nr [...], oznaczonego sygnaturą [...], czy dotyczy także postanowienia wydanego wobec skarżącej. Zatem wyjaśnienia wymagało to, jaka była intencja A. L..
Zwrócono przy tym uwagę, że o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie jego treść oraz intencja wnioskodawcy. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że skarżąca wnosi zażalenie tylko na postanowienie nr [...] wydane w stosunku do jej męża, nie wyjaśniając intencji skarżącej, czy skarży tylko to postanowienie, czy również postanowienie wydane wobec niej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- a) niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a. mają wprost zastosowanie w sprawie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu;
- b) błędną wykładnię i pominięcie przez Sąd art. 6 § 1 w związku z art. 119 § 1 P.e.a. co doprowadziło do mylnego wniosku, że A. L. posiada legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i skutkowało uchyleniem przez Sąd postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieisono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. (poprzednio L.) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ, wobec niejednoznacznej treści zażalenia, winien był przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnić rzeczywiste intencje A. L. dotyczące skarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie jest nieuprawnione w sytuacji, gdy z zażalenia podpisanego przez A. L. i J. L. jasno wynika, że zostało ono złożone na postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Wskazuje na to zarówno tytuł tego pisma, kilkukrotne wymienienie numeru postanowienia w treści zażalenia, wniosek o jego uchylenie w całości, a także merytoryczne odniesienie się do nałożonej postanowieniem grzywny. Powyższe elementy nie budząc wątpliwości interpretacyjnych co do aktu, który stanowił podstawę zaskarżenia, pozwoliły organowi na dokonanie prawidłowej kwalifikacji wniesionego pisma. Wbrew argumentacji przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, konstatacji tej nie zmienia ani okoliczność, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone wobec A. L. i J. L. pod jednakowym znakiem sprawy [...], ani że rozstrzygnięcie i treść uzasadnienia obu postanowień była tożsama.
Zauważyć bowiem należy, że każde z przedmiotowych postanowień zostało opatrzone odrębnym numerem i dotyczyło innego podmiotu - postanowienie nr [...] zostało wydane wobec A. L., postanowienie zaś nr [...] wobec J. L.. Rozstrzygnięcia te zostały adresowane do każdego z zobowiązanych osobno z pouczeniem o przysługującym prawie do zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zaaprobowana więc przez Sąd pierwszej instancji argumentacja A. L., że w rzeczywistości celem pisma mogło być wniesienie zażalenia na postanowienie nr [...], w sytuacji gdy treść tego pisma wskazuje wprost na inny przedmiot zaskarżenia, nie mogła być interpretowana na korzyść zobowiązanej.
Konsekwencją powyższych ustaleń było prawidłowe stwierdzenie organu, że skoro A. L. nie była adresatem postanowienia nr [...] wydanego na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie przysługiwał jej również status strony tego postępowania, a tym samym prawo do wniesienia zażalenia na to postanowienie. W postępowaniu tym interes prawny występuje wyłącznie po stronie wierzyciela (nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), zaś obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanego, w stosunku do którego prowadzone jest dane postępowanie egzekucyjne. Osobą, w stosunku do której PINB w [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne wywołane tytułem wykonawczym z dnia 12 lutego nr [...], w ramach którego wydane zostało skarżone postanowienie nr [...] jest J. L.. Z tego też względu nie można było przyjąć, że A. L. posiada interes prawny w tym postępowaniu egzekucyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Tym samym na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z 151 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżone postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od A. L. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).