Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 września 2018 r., II SA/Sz 630/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. L. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej WINB) z [...] 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 3 § 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 9.000.00 zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] 2015 r., nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. K. w m. P.. Przeprowadzone zostały oględziny w terenie, w obecności inwestora, a z czynności tej sporządzony został protokół. W trakcie oględzin ustalono, że A. i J. L. (dalej inwestorzy), wybudowali halę namiotową o wym. ok. 34,0 m x 18,0 m i wysokości ok. 9,0 m, której konstrukcja składa się z kształtowników stalowych przykrytych dwuwarstwową membraną wypełnioną powietrzem. Roboty budowlane polegały na montażu szkieletu stalowego hali do istniejącego podłoża betonowego kortu, naciągnięciu membrany na konstrukcję i napełnieniu jej powietrzem, wykonaniu utwardzenia z kostki wokół hali o szer. ok. 1 m, ustawieniu kontenera wraz z urządzeniami technicznymi dostarczającymi ciepło do hali (m.in. nagrzewnicę i olejowy zbiornik paliwa), wykonaniu wewnętrznej i zewnętrznej instalacji elektrycznej poprowadzonej od szafki elektrycznej usytuowanej przy granicy z działką nr [...] oraz wykonaniu punktów świetlnych wewnątrz hali. Obiekt ten powstał w roku 2011, a inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym, postanowieniem z [...] 2015 r., nr [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy dokumentów nie dostarczyli.
Decyzją z [...] 2015 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę wykonanego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że mimo wysłania przez organ upomnienia zobowiązanemu, doręczonego mu w dniu 30 października 2015 r. obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany.
Na skutek wniesionego przez zobowiązanego zażalenia, WINB postanowieniem z [...] 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.), po rozpatrzeniu zażalenia J.L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy stwierdził, że niewykonanie obowiązku nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, orzeczonego decyzją ostateczną, w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości. Nie zaprzecza temu w szczególności skarżący, wskazując jedynie (po wydaniu zaskarżonego postanowienia), że dopiero przystąpiono do prac rozbiórkowych tego obiektu i załączając do oświadczenia fotografie ustawionego w kwestionowanej hali niewielkiego rusztowania.
Organ zaznaczył, że grzywna nie została nałożona w maksymalnej ustawowej wysokości, lecz adekwatnie do wagi zaległego obowiązku oraz okresu zwłoki zobowiązanego. Termin wykonania obowiązku rozbiórki obiektu o powierzchni zabudowy ok. 630 m2, nałożonego ostateczną decyzją upłynął bowiem blisko trzy lata temu, a zobowiązani podjęli działania, mające - wg ich zapewnień - na celu jego wykonanie, dopiero po nałożeniu na nich grzywien w celu przymuszenia.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, WINB wyjaśnił, że kontrole wykonania decyzji dokonywane są w trybie przepisów art., 81 ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i nie są ograniczone wymogami dotyczącymi procesowych czynności dowodowych - oględzin, o których mowa w art. 85 k.p.a.
Powyższe postanowienie zobowiązany zaskarżył do WSA wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 81 ust. 2 pr.bud., art. 81 ust. 4 pr.bud., art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. i art. 76 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Orzekając w niniejszej sprawie WSA za bezsporny uznał fakt, że decyzją z [...] 2015 r. PINB nałożył na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud., na inwestorów rozbiórkę hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. K. w miejscowości P.-Z., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta uprawomocniła się, jednakże skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z obowiązku badania dopuszczalności egzekucji, w niniejszej sprawie organ egzekucyjny wywiązał się należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku w czasie doręczenia mu upomnienia (w dniu 30.10.2015 r.), jak i tytułu wykonawczego było bezsporne.
WSA zwrócił uwagę na to, że organ nadzoru budowlanego wielokrotnie przeprowadzał na terenie działki nr [...], położonej przy ul. K. w m. P.-Z. kontrolę wykonania obowiązku rozbiórki hali namiotowej, wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Kontrole takie przeprowadzono: 12 października 2015 r. (dowód: protokół kontroli, dokumentacja zdjęciowa), 12 kwietnia 2016 r. (dowód: adnotacja służbowa, dokumentacja zdjęciowa),14 września 2017 r. (dowód: adnotacja służbowa, dokumentacja zdjęciowa). Kontrole te za każdym razem wykazywały niewykonanie obowiązku.
Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają zarzuty podnoszone w skardze oraz w zażaleniu co kwestii przeprowadzenia kontroli bez obecności skarżącego i niesporządzenia protokołu kontroli. Jak trafnie wskazał WINB, kontrole wykonania decyzji wydawanych w trybie pr.bud., dokonywane są w oparciu o art. 81 ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a nie w trybie przeprowadzania czynności dowodowych na podstawie art. 85 k.p.a.
Za bezzasadny został uznany zarzut niemożności wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na warunki pogodowe, gdyż licząc czas od momentu gdy decyzja o rozbiórce obiektu z dnia [...] 2015 r. stała się ostateczna, upłynęło ponad trzy lata, więc skarżący miał czas na wykonanie nałożonego obowiązku. Przedłożona organowi przez skarżącego wraz z pismem z dnia 21 marca 2018 r. dokumentacja fotograficzna nie wskazuje w żadnej mierze, aby prace rozbiórkowe zostały całkowicie przeprowadzone, a tylko taka okoliczność, tj. całkowite wykonanie obowiązku mogłoby doprowadzić do umorzenia nałożonej grzywny w trybie art. 125 ustawy.
W ocenie WSA, organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w maksymalnej wysokości, zarzuty skarżącego co do niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy uznać za bezzasadne. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie w toku którego wydano niniejsze postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo.
W skardze kasacyjnej zobowiązany, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 6 września 2018 r. w całości, zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. i art. 76 k.p.a. przez uznanie, że zaskarżone postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pomimo że organ II instancji błędnie uznał, że nie doszło w niniejszej sprawie do zaniechania przez organ I instancji zebrania wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, w tym sporządzenia protokołu z przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych, którego ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, jak również nie doszło do błędnej oceny dowodów i przyjęcia, że nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki nie został wykonany, podczas gdy dokumentacja zdjęciowa, będąca dowodem w sprawie, potwierdza rozpoczęcie przez skarżącego prac rozbiórkowych, a ponadto że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaszły okoliczności uniemożliwiające wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku w całości z przyczyn od niego niezależnych, a w związku z powyższym nieuwzględnienie przez sąd I instancji skargi zobowiązanego i nieuchylenie postanowienia WINB utrzymującego postanowienie PINB,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- a) art. 81a ust. 2 pr.bud., przez jego pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, że przeprowadzenie czynności kontrolnych bez obecności skarżącego lub osoby przez niego wyznaczonej znajduje podstawę w art. 81 ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud., podczas gdy art. 81a ust. 2 pr.bud. przyznaje skarżącemu prawo do uczestnictwa w tych czynnościach, a na organie spoczywa obowiązek sporządzenia protokołu z tych czynności,
- b) art. 119 oraz art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy obu instancji prawidłowo wymierzyły skarżącemu grzywnę i to w maksymalnej wysokości, gdy tymczasem z przepisów tych wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, ale także wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym,
- c) błędną wykładnię art. 121 § 2 u.p.e.a. i przyjęcie, że grzywna w maksymalnej wysokości była zgodna z uznaniem administracyjnym organu, stanowiła środek najmniej uciążliwy dla skarżącego, a jednocześnie w sposób najbardziej skuteczny mogła wymusić wykonanie nałożonego obowiązku.
Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od WINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w wywiedzionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie nie zasługiwały wszakże na uwzględnienie.
W sprawie pozostawało bezsporne, że skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego na niego w decyzji z [...] 2015 r. obowiązku rozbiórki hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. K. w miejscowości P.-Z., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została przyznana wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie stwierdzono wyraźnie, że obowiązek nie został zrealizowany w całości. W takiej sytuacji istniały pełne podstawy do zastosowania względem skarżącego kasacyjnie środków przymusu egzekucyjnego. Dopiero całkowita realizacja obowiązku uczyniłaby sięgnięcie do tego przymusu niezgodnym z prawem.
Organ egzekucyjny zastosował w stosunku do zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, określając jej wysokość na kwotę 9.000 zł. WINB wyjaśnił przy tym, że ustalając wysokość grzywny kierował się blisko trzyletnim upływem czasu od nałożenia obowiązku oraz biernością zobowiązanych w jego realizacji. Odmiennie, aniżeli to zostało wskazane w skardze kasacyjnej, grzywna w celu przymuszenia nie została nałożona na zobowiązanego w maksymalnej wysokości, o której stanowi art. 121 § 2 u.p.e.a. Ustalając jej wysokość PINB kierował się dążeniem do skutecznego doprowadzenia do wykonania obowiązku, nie wykraczając ani poza ustawowe ramy wysokości grzywny, ani też nie decydując o jej wielkości w sposób arbitralny. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych postanowień przedstawiły racjonalne i przekonujące argumenty dotyczące wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny.
Powoływanie się przy tym przez skarżącego kasacyjnie na niesprzyjające warunki pogodowe do realizacji obowiązku, w sytuacji kilkuletniej zwłoki w doprowadzeniu do jego wykonania także nie mogło zasługiwać na uwzględnienie.
Na aprobatę nie zasługiwały ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych przepisy pr.bud., które w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania. Przedmiotem kontroli sądowej było bowiem postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie zarzut wykonania dochodzonego obowiązku. Grzywna ta została nałożona na skarżącego kasacyjnie w oparciu o przepisy u.p.e.a., a nie pr.bud. Raz jeszcze należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ulegało przy tym wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie doszedł do skutku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Skarżący kasacyjnie kładąc duży nacisk na brak obecności podczas podejmowanych przez PINB czynności kontrolnych, nie wyjaśnił jaki miało to wpływ na samą zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zwracając uwagę na uprawnienia natury procesowej, zobowiązany nie wskazał, w jaki sposób ich naruszenie przełożyło się na realizację spoczywającego na Nim obowiązku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ egzekucyjny działając zgodnie z prawem zastosował w niniejszej sprawie jako pierwszy środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z 13.05.2009 r., II OSK 767/08, CBOSA).
Zastosowanie wykonania zastępczego przed wymierzeniem grzywny pociągnęłoby za sobą wyższe koszty realizacji, którymi i tak finalnie obciążony zostałby skarżący kasacyjnie. Poza tym, realizacja obowiązku zarówno przed, jak i po uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia umożliwia ubieganie się o jej umorzenie (art. 125 § 1 u.p.e.a.) albo zwrot (art. 126 u.p.e.a.). Tego rodzaju prawne możliwości z racji na charakter prawny nie zostały ustanowione w odniesieniu do wykonania zastępczego.
Z przedstawionych względów wniesiony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.