Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1290/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw A. T. i K. T. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2018 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. o wpisie do rejestru zabytków i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzją z [...] marca 2017 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] park w miejscowości W., gm. G., który obejmował park krajobrazowy położony na części działek nr [...], [...], [...], aleje drzew położone na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...], otoczenie alej drzew w formie pasa o szerokości 5 m przylegającego do tych alej (na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...]) oraz cmentarz rodowy położony na fragmencie działki nr [...]. Integralną część tej decyzji był załącznik graficzny, na którym kolorem czerwonym oznaczono granice parku, w tym parku krajobrazowego, alej drzew oraz cmentarza rodowego, natomiast kolorem niebieskim – granice strefy otoczenia alej drzew.
Od powyższej decyzji w części rozstrzygającej kwestie parku krajobrazowego oraz cmentarza rodowego skarżący wnieśli odwołanie, w którym wskazali przede wszystkim na brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz prawa materialnego wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność faktycznego stanu zabytkowego parku, w tym pozostałości drzewostanu, wartości krajobrazowej i historycznej parku oraz zaniku autentyczności chronionego obiektu.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z materiałem dowodowym, założenie parku w miejscowości W. zachowało się w formie pozwalającej na potwierdzenie jego wartości zabytkowych i przestrzennych, co wynika przede wszystkim z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z [...] grudnia 2017 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał za udowodnione, że założenie przestrzenne, na które składa się park krajobrazowy, cmentarz rodowy oraz aleje drzew, posiada wartości zabytkowe uzasadniające objęcie go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Jednakże Minister nie zgodził się z opinią, że granice wyznaczone w decyzji organu pierwszej instancji z [...] marca 2017 r. zapewniają skuteczną ochronę wartości przestrzennych tego zabytku.
Zdaniem Ministra, w granicach ochrony konserwatorskiej nie znalazł się bowiem obszar wzajemnych powiązań widokowych parku krajobrazowego i cmentarza rodowego. Powiązania te, w ocenie organu odwoławczego, nie są wystarczająco chronione. Jak stwierdzono, relacje przestrzenne założenia parkowego mogą zostać utracone w związku z niekontrolowanym wykorzystaniem terenów między parkiem a cmentarzem. Minister podkreślił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z [...] marca 2017 r. wskazał m.in. na walory przestrzenne parku i uznał powiązania widokowe pomiędzy elementami parku za jedną z istotnych wartości tego zabytku. Nie zdecydował się jednakże na ścisłe ustalenie granic i objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowego obszaru. Oznacza to, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ wojewódzki powinien dokonać ustaleń w tym zakresie i dobrać adekwatne środki skutecznej ochrony prawnej walorów przestrzennych założenia parkowego.
Minister podkreślił również, że w art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawodawca przewidział możliwość ustanowienia strefy otoczenia wokół zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, poza ustaleniem strefy otoczenia dla alej drzew, która nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, ale służy poszerzeniu i zintensyfikowaniu ochrony nieruchomości zabytkowej wpisanej do rejestru, w żaden sposób nie uzasadnił konieczności wprowadzania tej dodatkowej i nieobowiązkowej formy ochrony konserwatorskiej. Uzasadnienie działania organu w tym zakresie jest szczególnie istotne, ponieważ kształtuje ono bezpośrednio sferę prawną podmiotów, które władają nieruchomościami tworzącymi otoczenie zabytku. Minister uznał, że w tej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zostało odpowiednio uzasadnione w zakresie dotyczącym konieczności wyznaczenia strefy otoczenia dla zabytkowych alej drzew.
W sprzeciwie od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie uzasadnili tym, że Minister nie wskazał, jakie przepisy postępowania, konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy, mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, a ograniczył się jedynie do zobowiązania go do wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej parku poprzez przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy zlecając przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji wykroczył poza merytoryczny przedmiot sprawy. Objęcie szczególną formą ochrony konserwatorskiej, jakim jest założenie przestrzenne, jest – w ocenie skarżących – czym innym niż wpisanie do rejestru indywidualnego zabytku. Każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład założenia może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków.
Skarżący podkreślili także, że ich zdaniem nie ma podstaw do wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Stwierdzili, że samo występowanie starodrzewu bez zorganizowanego układu parkowego, w tym bez ustalenia przebiegu alei parkowej i granicy parku, jest niewystarczające, żeby uznać taki obiekt za zabytek.
Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa. Mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek jej wydania. Kontrola ta ma zatem charakter wyłącznie formalny. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż "w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w pełnym zakresie, wymaganym w okolicznościach sprawy.
Tym samym należało stwierdzić w postępowaniu odwoławczym, że decyzja Konserwatora Zabytków została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., a także zasady oficjalności postępowania dowodowego, o której jest mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienie organu pierwszej instancji polegało na tym, że nie zostały w pełni określone granice otoczenia zabytkowego parku, czyli obszaru powiązania widokowego pomiędzy poszczególnymi elementami parku". W ocenie Sądu, "nie zostały ostatecznie wyjaśnione granice obszaru wzajemnych powiązań widokowych parku krajobrazowego i cmentarza rodowego. Kwestia ta nie znalazła bowiem pełnego rozwinięcia w specjalistycznej opinii Instytutu, mimo że Minister Kultury o taką ocenę wystąpił".
Ponadto, jak dalej wskazał Sąd pierwszej instancji, "Konserwator Zabytków nie uzasadnił również przyczyn, pozwalających na ostateczne rozstrzygnięcie co do konieczności wprowadzenia ochrony konserwatorskiej strefy otoczenia zabytkowego parku. Uzasadnienie takie powinno odwoływać się do konkretnych ustaleń faktycznych, zarówno widokowych i krajobrazowych, jak i historycznych".
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego odniesienia się i rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę Sądu w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji, spowodowaną niedokonaniem właściwej kontroli ustalenia okoliczności faktycznych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego polegającą na:
- a) pominięciu okoliczności wykonania w toku postępowania odwoławczego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] opinii specjalistycznej, która stanowi podstawę do ustalenia granic, w jakich zachowany jest park w miejscowości W., tj. istnienia podstaw do rozpoznania odwołania w sprawie wpisu parku do rejestru zabytków poprzez odmowę wpisu z uwagi na to, że nie jest możliwe ustalenie tych granic,
- b) zmianie w toku postępowania odwoławczego przedmiotu rozpoznania poprzez orzeczenie przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego mającego na celu objęcie ww. nieruchomości ochroną prawną walorów przestrzennych założenia parkowego, a nie wpisu do rejestru zabytków parku, i nierozpoznanie sprawy wpisu parku do rejestru zabytków, pomimo że istniały ku temu podstawy i dowody w postaci ww. opinii specjalistycznej,
- c) pominięciu okoliczności, że objęcie ochroną "pozostałości parku" i uznanie ich za zabytek nie znajduje uzasadnienia z tej przyczyny, iż zachowanie tej nieruchomości nie posiada wartości historycznej, artystycznej lub naukowej leżącej w interesie społecznym,
- 2. art. 64e p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy:
- a) istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Ministra, który przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w postaci opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], z której wynika, że nie da się w chwili obecnej ustalić w sposób ścisły i jednoznaczny pierwotnych wszystkich granic parku,
- b) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Minister zobowiązał organ pierwszej Instancji do przeprowadzenia całości postępowania wyjaśniającego prowadzącego do wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej założenia parkowego i sfery otoczenia dla alei drzew, a nie parku jako zabytku,
- 3. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd pierwszej instancji i wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących, bez stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, polegającego na pominięciu:
- a) orzekania co do założenia parkowego z pominięciem sprawy wpisu parku do rejestru zabytków,
- b) przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego dowodu w postaci opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], z której wynika, że nie da się w chwili obecnej ustalić w sposób ścisły i jednoznaczny pierwotnych wszystkich granic parku,
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do niektórych podniesionych przez wnoszących sprzeciw zarzutów i to w sposób lakoniczny, ogólnikowy, poprzez całkowite pomięcie kwestii przedmiotu postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie wpisu parku do rejestru zabytków i rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczącego faktycznie założenia parkowego, poprzestanie na stwierdzeniu, że postępowanie wyjaśniające jakie Minister nakazał przeprowadzić po uchyleniu decyzji nie wymaga rozstrzygnięcia przez Konserwatora Zabytków każdego z obiektów wchodzących w skład założenia parkowego, jak również poprzestanie na stwierdzeniu, że opinia specjalistyczna jaką wykonał na zlecenie Ministra Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] nie w pełni rozwija kwestie zlecone przez Ministra, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie uwzględnienie sprzeciwu oraz błędne przyjęcie, iż Minister wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy:
- a) organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zlecenie przeprowadzenia opinii specjalistycznej, której nie uwzględnił przekazując sprawę do ponownego rozpoznania,
- b) nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na tej podstawie odnośnie do opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], z której wynika, że nie da się w chwili obecnej ustalić w sposób ścisły i jednoznaczny pierwotnych wszystkich granic parku,
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji interesu faktycznego i prawnego skarżących poprzez niezakwestionowanie przedmiotu sprawy wobec niewykazania przez Ministra, iż posiadanie przez park czy założenie parkowe wartości historycznych, artystycznych lub naukowych leżących w interesie społecznym, a tym samym błędne ustalenia dotyczące zasadności wpisania parku do rejestru zabytków, a nadto objęcia ochroną założenia parkowego, opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, czyli faktycznie nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego,
- 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2018 r." z niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącym ustalenia granic parku i pominięciem faktu, iż istnieje jedynie pozostałość parku, tj. wyłącznie starodrzew znajdujący się wśród samosiewów i nie da się w chwili obecnej ustalić w sposób ścisły i jednoznaczny pierwotnych wszystkich granic parku np. wschodnia (granica) przebiega po nieistniejącym szpalerze drzew na skraju ogrodów użytkowych.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Norma z art. 151a § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej skarżący nie sformułowali tego rodzaju zarzutu. W podstawach kasacyjnych zawartych w punktach od pięć do siedem zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z licznymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma zastosowanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia organów administracji, nie zaś w postępowaniach zainicjowanych sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, co oznacza, że te podstawy kasacyjne nie mogą być uznane za zasadne.
Odnoszący się natomiast do przedmiotu sprawy zarzut zawarty został w punkcie drugim skargi kasacyjnej i dotyczy naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. NSA zarzut ten uznał jednakże za nieuzasadniony.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728).
Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zarzucił wprost naruszenia przepisów postępowania, jednakże Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzję z [...] marca 2017 r. wydał w oparciu o art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2).
Taki zapis normy wynikającej z art. 9 ust. 2 ww. ustawy oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, że obowiązkiem organu administracji pierwszej instancji było szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia tej dodatkowej i nieobowiązkowej względem wpisu do rejestru samego zabytku formy ochrony nieruchomości zabytkowej, tj. objęcia ochroną konserwatorską również otoczenia alej drzew. Jest to, jak zaznaczył organ odwoławczy, "szczególnie istotne, ponieważ kształtuje ono bezpośrednio sferę prawną podmiotów, które władają nieruchomościami tworzącymi otoczenie zabytku". Uwzględniając przy tym uchybienie organu pierwszej instancji polegające na tym, że niedostatecznie organ ten określił granice otoczenia zabytkowego parku, czyli obszaru powiązania widokowego pomiędzy poszczególnymi elementami parku, w szczególności nie wyjaśnił "granic obszaru wzajemnych powiązań widokowych parku krajobrazowego i cmentarza rodowego", za zgodną z prawem NSA uznał decyzję Ministra, którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W tym stanie sprawy NSA stwierdził, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o naruszeniu tego przepisu. Podobnie jak nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, tj. ocenił prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Niezrozumiała jest natomiast podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wyrok oddalający sprzeciw nie jest bowiem orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, gdyż nie zmienia jej sytuacji prawnej i faktycznej.
Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., w sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenie podlega jedynie zastosowanie tego przepisu. Nie podlega natomiast ocenie zastosowanie w takiej sprawie przepisów prawa materialnego, czyli w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które decydują o uznaniu określonego przedmiotu za zabytek podlegający wpisaniu do rejestru zabytków. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżący będą mogli w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2018 r. nadal podnosić zarzuty, które są w istotnej części składową rozpoznanej skargi kasacyjnej, mianowicie zarzuty sprowadzające się do tego, że brak podstaw prawnych do wpisania obiektów, których dotyczy sprawa, do rejestru zabytków.
Z uwagi na powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanych podstawach kasacyjnych jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono sprzeciw, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania.