Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3587/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., IV SAB/Wa 361/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (Szef Urzędu) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, w pkt I. stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. zobowiązał Szefa Urzędu do załatwienia wniosku A. M. z 3 października 2017 r. o wydanie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca w terminie 2 tygodni od zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w pkt IV. w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, przedmiotem zaskarżenia było przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Szefa Urzędu w sprawie z wniosku o wydanie Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca (dalej TZTC) dla A.M.

Skarżący zarzucił Szefowi Urzędu: 1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.);

1. 2. błędną interpretację przepisów ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2018, poz. 1109, dalej: Uuco);
2. 3. błędne poinformowanie w piśmie z 6 października 2017 r., że trzeba złożyć inny wniosek o wydanie TZTC i dołączyć aktualną fotografię, która już została dołączona;
3. 4. naruszenie Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka;
4. 5. doprowadzenie do obstrukcji procesowej;
5. 6. bezpodstawne wydłużenie postępowania o wiele miesięcy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. 1) stwierdzenie, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
3. 3) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 3, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim;
4. 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 3 października 2017 r. złożył wniosek o wydanie TZTC, pismem z dnia 6 października 2017 r. organ poinformował, że zgodnie z art. 55a ust. 3 oraz art. 58 ust. 2a Uuco cudzoziemiec jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o wydanie kolejnego zaświadczenia tożsamości niezwłocznie po upływie okresu ważności poprzedniego dokumentu, a w chwili obecnej skarżący posiada dokument TZTC z datą ważności do 8 listopada 2017 r. Jednocześnie organ poinformował, iż wystawienie nowego dokumentu TZTC jest możliwe w przypadku przesłania poprawnie wypełnionego wniosku, do którego należy dołączyć aktualną fotografię (wykonaną nie wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku).

Zdaniem skarżącego organ wykonywał tylko czynności pozorne, pismo z 6 października 2017 r. jest pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, bowiem przepis na który powołuje się organ, nie oznacza, że nie można złożyć wniosku o wydanie TZTC przed upływem terminu ważności poprzedniego dokumentu. Poza tym, w jego ocenie wniosek nie zawierał braków formalnych, w tym nieaktualnej fotografii. Mimo upływu 9 miesięcy od daty złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w sprawie.

Nadto skarżący podniósł, że niewydanie decyzji oznacza nie tylko odmowę wydania TZTC, ale jednocześnie uniemożliwia złożenie odwołania. Tym samym organ naruszył nie tylko przepisy K.p.a. (art. 15), na podstawie których postępowanie jest dwuinstancyjne, ale także Konstytucję RP oraz Europejską Konwencję Praw Człowieka.

Kolejno wskazano, że żądanie wymierzenia grzywny ewentualnie przyznania od organu sumy pieniężnej uzasadnia przewlekłość postępowania, która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ pomimo ustawowej powinności nie zakończył postępowania w ustawowym terminie i nie zamierzał – w ocenie skarżącego – tego uczynić. Także – wbrew art. 9 K.p.a. – organ nie informował skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W wyroku przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie TZTC, nie dołączając jednak do wniosku fotografii spełniającej wymagania, o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 4 listopada 2015 r. w sprawie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca (Dz. U. 2015, poz. 1896, rozp. MSW 2015), tj. fotografii, która została wykonana nie wcześniej, niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Skarżący został ustnie poinformowany o konieczności dołączenia do wniosku właściwej fotografii, zostało wysłane do niego też pismo, w którym jeszcze raz został poinformowano go o konieczności dołączenia do wniosku prawidłowego zdjęcia oraz o tym, że wniosek w świetle art. 58 ust. 2 Uuco jest przedwczesny.

Po otrzymaniu w dniu 28 maja 2018 r. ponaglenia w sprawie wydania TZTC, Szef Urzędu jeszcze raz pisemnie poinformował skarżącego o fakcie przedwczesności jego wniosku oraz o konieczności usunięcia jego braków formalnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, nie załatwiając wniosku skarżącego w zakreślonym przez art. 35 K.p.a. terminie. Sąd pierwszej instancji równocześnie uznał, że okres prowadzenia postępowania przez organ, zwłaszcza okres od 6 października 2017 r. do dnia 29 maja 2018 r. był dłuższy, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 K.p.a., jednak zwłoka – na co wskazano w odpowiedzi na skargę – wynikała z braku reakcji skarżącego na wezwanie i informacje organu. Zdaniem tegoż sądu zarówno okres milczenia organu – 8 miesięcy – jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie było rażące.

W punkcie IV wyroku oddalono skargę w części dotyczącej przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenia organowi grzywny, albowiem oceniając całokształt działań organu sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie nosiły one znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt II i IV.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. 1. art. 151 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, choć, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, organ dopuścił się rażącego naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania;
2. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. MSW z 2015 i art. 58 ust. 2a Uuco – poprzez niedostrzeżenie przez sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieotrzymaniem przez skarżącego TZTC, które to skarżący by otrzymał, gdyby nie nastąpiło naruszenie prawa;
3. 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej działał w oparciu o okoliczności, które nie zostały w żaden sposób przez organ wykazane lub nawet uprawdopodobnione; organ nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a co za tym idzie nie dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym; organ, wbrew obowiązkowi, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, co miało istotny wpływ na treść decyzji wydanej w tym postępowaniu, albowiem organ bezpodstawnie uznał, że wniosek skarżącego o wydanie TZTC jest przedwczesny, a dołączone do niego zdjęcie nie spełnia wymagań określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. MSW 2015, co z kolei spowodowało, że TZTC nie zostało skarżącemu wydane.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. 1. zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie poprzez:
2. a. uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. b. zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty w wysokości połowy dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. 21 357,55 zł.
4. 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;
5. 3. zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu; jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną oświadcza, że przedmiotowe koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części;
6. 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
7. 5. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1.b., wnosi się o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. 42 715,10 zł;
8. 6. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1., wnosi się o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organ bezpodstawnie przyjął, iż fotografia załączona do wniosku o wydanie TZTC została wykonana na ponad 6 miesięcy przed jej dołączeniem do wniosku, tj. przed 3 kwietnia 2017 r., choć faktycznie fotografia została wykonana po tym dniu, a dokładnie 13 kwietnia 2017 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organ dokonał błędnej wykładni art. 58 ust. 2a Uuco, uznając, że skarżący nie mógł złożyć wniosku o wydanie TZTC przed upływem terminu ważności poprzednio wydanego dokumentu, choć wskazany przepis nakłada jedynie obowiązek złożenia takiego wniosku niezwłocznie po upływie okresu ważności poprzedniego zaświadczenia tożsamości.

Zarządzeniem z 19 listopada 2020 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 151 i art. 149 § 1a nie jest skuteczny. Przepisy te mają naturę wynikową, określając w odniesieniu do art. 151 Ppsa uniwersalną formułę wobec różnych przedmiotów skargi sądowoadministracyjnej, określając iż w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. W przypadku zaś art. 149 § 1a Ppsa ustawodawca wskazuje, w odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, aby jednocześnie sąd stwierdzał, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Warszawie w odniesieniu do pkt. II i IV zaskarżonego wyroku stosował odpowiednio przepisy art. 149 § 1a i art. 151 Ppsa. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że dokonując oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2474/19, LEX nr 3040908). Słusznie sąd wojewódzki wskazywał, że wobec sporu między stroną wnioskującą a organem odnośnie kompletności źródłowego wniosku Szef Urzędu winien wydać stosowną decyzję. Uwzględniając okoliczności tej sprawy przyjdzie podzielić stanowisko sądu a quo, że dopuszczenie się przez Szefa Urzędu przewlekłości nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MSW 2015 i art. 58 ust. 2a Uuco. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej i wywodzenie o niedostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego, "które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy" dowodzi, że skarga kasacyjna w tym aspekcie dotknięta jest usterkami konstrukcyjnymi. Skargę kasacyjną wniesiono powołując formalnie obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. WSA w Warszawie rozpoznawał jednakowoż skargę na przewlekłość postępowania Szefa Urzędu, nie zaś na jego decyzję. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stosowanego w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, jest zupełnie chybione.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, której przedmiotem była bezczynność organu, nie mógł ze względów konstrukcyjnych stosować powyższego przepisu. Stawiając z kolei zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, nie wskazano w skardze kasacyjnej czy odnosi się to do błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przywołanego § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. MSW 2018. W ten sposób autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku uzasadnienia podstawy kasacyjnej, wbrew art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Gdy idzie zaś o zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 58 ust. 2a Uuco, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędną wykładnię, ale dokonaną przez Szefa Urzędu. Skarga kasacyjna jest skierowana wobec wyroku, nie zaś stanowiska, jakie prezentował w piśmie skierowanym do strony postępowania administracyjnego organ. Uwzględniając przedmiot skargi w przedmiotowej sprawie (przewlekłość postępowania) oraz zakres przedmiotu zaskarżenia w skardze kasacyjnej – pkt IV wyroku odnośnie oddalenia skargi "w pozostałej części" – dojść należy do wniosku, że podstawa kasacyjna w powyższym zakresie jest chybiona. WSA w Warszawie rozpoznając skargę na przewlekłość i uznając że do takiej przewlekłości doszło, choć nie w warunkach rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązując organ do rozpoznania wniosku, oddalił ją w zakresie tych żądań skarżącego, które odnosiły do nałożenia na Szefa Urzędu grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał w tym aspekcie wykładni art. 58 ust. 2a Uuco.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. Pozostają w tym aspekcie adekwatne uwagi wyrażone w pkt B niniejszego uzasadnienia, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Konstruując powyższą podstawę kasacyjną autor skargi kasacyjnej imputuje sądowi pierwszej instancji, iż ten nie dostrzec miał licznych naruszeń przywołanych tu przepisów K.p.a., a co "miało wpływ na treść decyzji wydanej w tym postępowaniu". Z pkt III skarżonego wyroku, niezaskarżonego przez A. M., wynika wszak zobowiązanie Szefa Urzędu do załatwienia wniosku strony skarżącej. Z tych przyczyn sposób skonstruowania podstawy kasacyjnej ujętej w pkt 3. wniesionego środka odwoławczego oraz jej uzasadnienie przekonują, że – w odniesieniu do wyroku wydanego w przedmiocie przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym, nie jest ona usprawiedliwiona.

D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzec należało jak sentencji, czyli o oddaleniu skargi kasacyjnej.