Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 359/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Rz 596/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy U. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej także: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za mienie gromadzkie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w związku ze stwierdzeniem przez SKO w T. decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] nieważności decyzji Starosty Powiatu N. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w sprawie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie - w części dotyczącej działki nr ew. [...], zostało ponownie wszczęte postępowanie w sprawie uznania wymienionej działki za mienie gromadzkie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Starosta Powiatu N. ustalił, że sporna działka stanowi mienie gromadzkie. Wskutek uwzględnienia odwołania Zarządu L. decyzją z [...] sierpnia 2012r. SKO w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, polecając uzupełnienie postępowania dowodowego, w szczególności wyjaśnienie charakteru spornej nieruchomości w dniu 5 lipca 1963 r. i ustalenie, czy w tej dacie była ona faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi G. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Powiatu N. decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia, że nieruchomość – działka nr ew. [...] o pow. 13,22 ha stanowi mienie gromadzkie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 1 ust. 2 i art. 8 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej: "Uzwg" lub ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Starosta uznał, że dla oceny, czy działka nr ew. [...] stanowi mienie gromadzkie, nie mają znaczenia losy tej nieruchomości po 5 lipca 1963 r. Istotne dla ustalenia, czy dana nieruchomość w tym dniu stanowiła mienie gromadzkie, miał jej stan z okresu poprzedzającego tę datę. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 Uzwg zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie podlegały nieruchomości rolne stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Zdaniem organu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było wywieść, ażeby miały miejsce okoliczności określone w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy. O tym, aby nieruchomość miała stanowić mienie gromadzkie nie świadczą zarówno przesłuchani świadkowie, jak i dokumenty przedłożone przez Wspólnotę.

Organ wskazał również, że od co najmniej okresu II wojny światowej grunt oznaczony nr ew. [...] stanowi w istocie przedmiot sporu pomiędzy członkami Wspólnoty [...], a osobami nieuprawnionymi do udziału w tej wspólnocie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina U. Podniesiono, że organ I instancji w sposób nienależyty ocenił zebrany materiał dowodowy. Nie odniósł się do oświadczenia Przewodniczącego L. że działka nr ew. [...] nie należy do wspólnoty gruntowej i mienie to stanowi własność gromadzką. Pominięto także ocenę opinii biegłego, w której stwierdzono, że grunt odpowiadający działce nr ew. [...] o pow. 13,22 ha zawierał się w części parcel gruntowych [...] [...] i [...] gminy [...]. Parcela [...] o pow. 12,7663 ha była wpisana w arkusz posiadłości gruntowej nr [...] na Gminę G. Natomiast nie odnaleziono danych dotyczących parceli [...]. Z opinii tej miałoby wynikać, że sporna działka przed 1963 r. nie była we władaniu wspólnoty, a należała do Gminy, co uzasadniałoby jej gromadzki charakter.

Ponadto organ I instancji nie odniósł się do rozbieżnych zeznań świadków obu stron i nie wyjaśnił powodów, dla których uznał za wiarygodne zeznania świadków Wspólnoty. Tymczasem świadkowie Gminy U. prezentowali odmienne stanowisko, że sporna działka stanowiła własność gromadzką, a nie Wspólnoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie ustalono w sposób oczywisty i bezsporny, czy grunty odpowiadające obecnie działce nr ew. [...] były wspólnie użytkowane przez mieszkańców wsi, czy też udostępnione były mieszkańcom czasowo przez wspólnotę i użytkowane na tej zasadzie wspólnie. Pomiędzy świadkami istniała w tym zakresie rozbieżność. Tymczasem, o zakwalifikowaniu danych nieruchomości do własności wspólnoty, czy mienia gminnego, przesądzają stosowne dokumenty - tytuły własności, a nie decyzje właściwego organu wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych bądź mienia gromadzkiego nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. O zaliczeniu tym decydowało spełnienie przesłanek określonych w art. 1 i 3 ustawy.

Ponieważ przepisy powołanej ustawy nie regulowały zagadnień własnościowych (kwestii uwłaszczeń) wspólnot gruntowych, a jedynie ich zagospodarowanie to w trybie tej ustawy nie mogą być rozstrzygane spory o prawo własności. Stanowi to bowiem kompetencję sądów powszechnych.

Skargę na powyższą decyzję SKO w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina U. podnosząc naruszenie art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 i art. 8 Uzwg. W szczególności podniesiono, że odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego o zasadności odmowy uznania nieruchomości za mienie gminne skarżąca Gmina podała, że SKO nie mogło ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz powinno rozpatrzeć całą sprawę, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności. Winno ustosunkować się do twierdzeń i wniosków stron, w tym zarzutów odwołania.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Rz 596/13) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. WSA w Rzeszowie uznał, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zasadne Sąd uznał naruszenie zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polegającej na obowiązku organu odwoławczego ponownego i co do reguły, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zaakceptowano stanowisko skarżącej Gminy, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Podkreślono, że organ ten nie jest związany granicami postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez I instancję, a w miarę potrzeby winien je poszerzyć, co umożliwia przepis art. 136 K.p.a.

WSA w Rzeszowie zwrócił także uwagę, że Gmina U. odwołując się od decyzji odmawiającej uznania działki za mienie gromadzkie wskazała kilka konkretnych zarzutów względem zaskarżonej decyzji, w szczególności koncentrujących się wokół braku uwzględnienia tych środków dowodowych, które wskazywać miałyby na trafność źródłowego żądania. W zarzutach tych eksponowano brak właściwej oceny środków dowodowych, wadliwą ocenę sprzecznych oświadczeń przewodniczącego wspólnoty [...], pominięcie opinii biegłej, sporządzonej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji Starosty Powiatu N.; brak prawidłowej oceny zeznań świadków, z których część twierdziła, że przedmiotowa działka była mieniem gromadzkim w dacie wejścia w życie Uzwg. Wszystkie te okoliczności zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 11, 107 § 3 k.p.a oraz art. 15 k.p.a. powinny zostać rozpatrzone przez Kolegium. Tymczasem większa część zaskarżonej decyzji stanowi zrekapitulowanie stanu faktycznego sprawy.

Co do stanowiska Kolegium, że niniejsza sprawa stanowi spór o prawo własności i wobec tego spór taki powinien rozstrzygnąć sąd powszechny, WSA w Rzeszowie zajął odmienny pogląd. W powołaniu na stanowisko doktryny oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1968r. (sygn. akt III CPZ 78/66) stwierdzono, że ustalenie czy dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie (obecnie gminne) należy wyłącznie do organów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) to jest przyjęcie, że stanowi on upoważnienie dla organu administracji do władczego decydowania o tym, czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty gruntowej, czy też stanowią mienie gminne, podczas gdy ustawa służy celom związanym z zagospodarowaniem wspólnot gruntowych, a nie ingerowaniu w stosunki cywilnoprawne związane ze wspólną własnością, przez co do rozstrzygania sporów czy jest to grunt stanowiący własność wspólnoty gruntowej czy mienie gminne właściwy jest sąd powszechny.

W kwestii naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano:

1. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 136 i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydano decyzję utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji bez zastosowania art. 136 kpa i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy w rozstrzyganej sprawie prowadziłoby to do wykreowania nowej sprawy pod względem materialnym, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

naruszenie art 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji przez sąd pomimo nienaruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 15, art. 77, art. 107, art 107 § 3 k.p.a., z uwagi na fakt, że gdyby sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych stwierdziłby brak naruszeń przepisów postępowania przez organ i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czego nie uczynił;

1. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uwzględniającego skargę i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji, bez zawarcia w uzasadnieniu jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania i przy uwzględnieniu błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przywołało orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również tegoż Sądu sprzed 1 stycznia 2004r. (ze wskazaniem dat i sygnatur) i w oparciu o sformułowane tam poglądy konsekwentnie twierdzi, że do rozstrzygania sporów czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty czy mieniem gminnym właściwy jest sąd powszechny. Dopiero rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd powszechny przesądzi o podstawach do stosowania ustawy.

Omawiając naruszenie przepisów prawa procesowego Kolegium zwróciło uwagę na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w części odnoszącej się do wskazań co do dalszego postępowania. Otóż Sąd I instancji nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, jakie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także jakie konkretnie czynności powinien podjąć organ ponownie rozpoznając sprawę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina U. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, przy czym skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną przywołuje zarówno art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, jak i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu winien podlegać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Podzielając ten pogląd należy podkreślić, że wskazana zasada może doznawać wyjątku, ponieważ w pewnych sytuacjach konieczne i celowe do prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej jest zachowanie odwrotnej kolejności lub też kontrola może odbywać się równolegle. Badając podniesione zarzuty równolegle przy ostatecznym stwierdzeniu, że uwzględnienie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego czyniłoby zbędnym badanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jako że postępowanie administracyjne zostałoby wyłączone poprzez przyjęcie proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nie podzielił przy tym poglądu, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa materialnego pozostających w związku, choć fundamentalne znaczenie dla kompetencji organów administracyjnych ma art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten bowiem należy potraktować nie tylko jako kompetencyjny dla starosty, ale nade wszystko kreujący podstawę materialną do wypowiadania się przez organ administracji publicznej o kwalifikacji danej nieruchomości jako wspólnoty gruntowej bądź mienia gromadzkiego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, a organ administracji I instancji z kolei prawidłowo zastosował komentowaną normę. Uchybienia w błędnym zastosowaniu tego przepisu dopuściło się natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Przepis ten stanowi, że starosta ustala stosownie do przepisów art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gminne. Z kolei definicja wspólnoty gruntowej podlegającej zagospodarowaniu w trybie ustawy została zawarta w art. 1 w zw. z art.

3. Ustawodawca posługuje się przy tym przedmiotowym ujęciem tego pojęcia statuując, że wspólnotami są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne enumeratywnie wymienione w siedmiu punktach ust. 1 art. 1 ustawy. Analiza rodzaju tych nieruchomości w powiązaniu z przedmiotowym ujęciem instytucji wspólnoty gruntowej prowadzi do wniosku, że tytuły prawne oraz stany faktyczne uprawniające do władania nimi mają wtórny charakter. Istotą wspólnoty jest uzyskanie tytułu do władania danymi gruntami, natomiast kwestia stosunków prawnych, rzeczowych w oparciu o jakie członkowie wspólnoty korzystają z nieruchomości nie decyduje bezpośrednio o przynależności danej nieruchomości do wspólnoty. Istnieją w świetle kryteriów wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy tego rodzaju wspólnoty, które opierają swój tytuł do nieruchomości wyłącznie na władaniu (posiadaniu), nie zaś jakichkolwiek prawach o charakterze majątkowym (choćby art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4).

Taki charakter wspólnot gruntowych wynika także z brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że starosta ustala które nieruchomości stanowią wspólnotę bądź mienie gromadzkie. Przedmiotem zakwalifikowania jest nieruchomość spełniająca określone kryteria pozostające często poza sferą praw majątkowych, a w szczególności prawa własności. Przepis ten zatem z istoty nie reguluje praw rzeczowych, lecz jedynie daje uprawnienie do stwierdzenia, które nieruchomości stały się z dniem wejścia w życie ustawy wspólnotą gruntową, a które zaś mieniem gromadzkim, obecnie gminnym. Na marginesie koniecznym jest wyjaśnienie, że kwalifikacja mienia gromadzkiego jako gminnego wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (tj. Dz. U. z 1975 r. Nr 26 poz. 139). Zgodnie z tym przepisem dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym.

Z kolei o tym jaka nieruchomość stanowi mienie gromadzkie rozstrzyga art. 1 ust. 2 ustawy w powiązaniu z regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. nr 64, poz. 303 ze zm.). Jako mienie gromadzkie przywołane rozporządzenie definiuje mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Przy czym ustawa ta nie wchodziła w kwestie własnościowe tego mienia, lecz wyraźnie odnosiła się jedynie do kwestii zagospodarowania takich nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie. Otóż takie mienie podlegało takim samym rygorom jak mienie wspólnoty gruntowej, ale wyłącznie jeśli chodzi o gospodarowanie nim.

Zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a decyzja starosty miała i nadal ma charakter deklaratoryjny (vide wyrok NSA w Krakowie z dnia 22 września 1995r. sygn. akt SA/Kr 2717/94) i stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy. Zaliczenie to ma charakter wyłącznie przedmiotowy i niezależny od charakteru tytułu uprawniającego do władania taką wspólnotową nieruchomością, bowiem jak już wskazano nie musi to być prawo majątkowe. Decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 Uzwg nie rozstrzyga o tych prawach, jedynie potwierdza stan istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.

Analiza przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że nie może ona dotyczyć sporów o prawo własności, bowiem nie rozstrzyga o tym prawie. Nie można natomiast wykluczyć sytuacji, że powstanie na tym tle spór miedzy wspólnotą gruntową, a gminą. Spór ten nie może zostać rozstrzygnięty poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz należy się tutaj zgodzić, że właściwy jest w tym zakresie sąd powszechny. Będą to jednak odosobnione przypadki, kiedy obydwie strony będą wskazywały dowody na okoliczność legitymowania się tytułem własności do danej nieruchomości i usunięcie tego stanu będzie wymagało wydania orzeczenia przez sąd powszechny jako rozstrzygającego powstały spór. Przyjmuje się także, że możliwa jest droga sądowa we wszelkich sprawach o własność nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, wywołanych zdarzeniami, które wystąpiły po wejściu w życie ustawy (tak w: Nieruchomości.

Problematyka prawna, Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki, wyd. 7, LexisNexis, Warszawa 2013, str. 1042). W klasycznej sytuacji jednak to decyzja administracyjna będzie właściwym trybem do zakwalifikowania danej nieruchomości jako wspólnoty gruntowej, bądź jako mienia gminnego, jeśli strony opierają się na stanach faktycznych sprzed wejścia w życie omawianej ustawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ustalenie, które z nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, a które mienie gminne należy wyłącznie do kompetencji starosty, w związku z tym niedopuszczalne jest przesądzanie o tym przez sądy powszechne (tak w: Nieruchomości. Problematyka prawna, Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki, wyd. 7, LexisNexis, Warszawa 2013, str. 1041 i powołane tamże dwie uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 14 kwietnia 1965r. sygn.. akt III CO 39/65 oraz z dnia 16 lutego 1968r. III CZP 78/66). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze poczynione wyżej wywody, jak również przywołany pogląd doktryny oraz orzecznictwo opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, przyjmując za własny pogląd tamże zaprezentowany. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do kreowania sporów o prawo własności, wbrew temu co wywodzi skarżący kasacyjnie.

Skoro nie został zaaprobowany zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, koniecznym było rozważenie podnoszonych zarzutów prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezzasadne.

W sposób uprawniony Sąd I instancji doszedł do wniosku, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Sąd szczegółowo wymienił jakiego rodzaju zarzuty skarżąca Gmina U. postawiła decyzji starosty i trafnie ocenił, że Kolegium nie rozpatrzyło tych argumentów. Jak się przyjmuje w orzecznictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tę zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta.

Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy (vide wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1173/13). W rozstrzyganej sprawie taka sytuacja miała miejsce, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie wykreowałoby nowej sprawy administracyjnej pod względem materialnym, bowiem toczyłoby się w ramach pierwotnego żądania o ustalenie, że sporna działka stanowi mienie gminne – w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy. Zostałby zatem zachowany zarówno przedmiot postępowania, jak również pozostał ten sam podmiot ubiegający się o pozytywne rozstrzygnięcie.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 7, art. 15, art.

77. Art. 107 § 3 k.p.a i gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji oraz dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych stwierdziłby brak naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Otóż po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych, jedynie weryfikuje ustalenia dokonane przez organ administracji i jeśli stwierdzi wadliwości w postępowaniu wyjaśniającym w wyniku którego dokonano błędnych ustaleń faktycznych – uchyla zaskarżony akt. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Otóż sąd I instancji doszedł do uprawnionego wniosku, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Osobną kwestią pozostaje, czy owa argumentacja zostanie zaaprobowana przez organ. Tymczasem Kolegium jedynie zrekapitulowało dotychczasowy stan faktyczny sprawy, bez odniesienia się do kwestii podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił owo zaniechanie jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów odwołania spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

W kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarzut ten jest zupełnie chybiony. W myśl art. 141 § p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skonstruowanie zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. może w szczególności zmierzać do podważenia przyjętych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok twierdząc jedynie, że nie zawiera on jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Tymczasem Sąd I instancji na str. 9 uzasadnienia zawarł konkretne wskazania na czym ma polegać procedowanie przez Kolegium i jakich czynności winno dopełnić. Wskazania są jednoznaczne i czytelne oraz opierają się na założeniu, że podstawy materialnej decyzji należy bezspornie poszukiwać w normie art. 8 ust. 1 ustawy, nie zaś przenosić spór na grunt postępowania przed sądem powszechnym.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 490 ze zm.). Odpowiedź na skargę kasacyjną została bowiem wniesiona w terminie do 14 dni od dnia otrzymania skargi kasacyjnej przez Gminę U.