Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 357/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach nałożył na M. K. karę 10000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w M., przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy.
Od powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach zażalenie złożyła M. K..
Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 roku, Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie M. K. wniesione zostało z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że M. K. złożyła zażalenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w dniu 13 lutego 2008 roku. Z akt sprawy wynika, że przesyłkę zawierającą postanowienie organu pierwszej instancji Urząd Pocztowy awizował po raz pierwszy w dniu 12 grudnia 2007 roku, a po raz drugi w dniu 20 grudnia 2007 roku. Przesyłka ta nie została podjęta.
Zgodnie z treścią art. 44 § 2 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Tym samym, ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był dzień 20 grudnia 2007 roku. Dzień ten nie był dniem wolnym od pracy. M. K. nie zachowała więc terminu do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Nie złożyła również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. K..
W skardze podniosła zarzut, że dopiero z treści zaskarżonego postanowienia dowiedziała się, że kierowana była do niej korespondencja, której nie odebrała, gdyż w grudniu 2007 roku nie przebywała w miejscu zamieszkania. Z uwagi na chorobę matki była zmuszona skorzystać z urlopu i wyjechać. Ponieważ był okres świąteczny została z rodziną na dłużej. Nie podjęła korespondencji, gdyż nie wiedziała, że została do niej ona przesłana i nie wiedziała o jej istnieniu. Skarżąca stwierdziła, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, gdyż nie wiedziała, że uchybiła terminowi. Odbierając osobiście postanowienie o nałożeniu kary została poinformowała przez urzędniczkę, że może złożyć zażalenie, ale nie została poinformowana, iż upłynął termin do wniesienia zażalenia oraz, że powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu.
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 357/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 roku, Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadne jest stanowisko organu administracji, iż postanowienie, od którego skarżąca wniosła zażalenie zostało jej doręczone prawidłowo. Doręczenie pisma w sposób, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., pozwala na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia. Muszą być więc bezwzględnie spełnione określone w tym przepisie przesłanki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowej lub przekazu pocztowego stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do odbioru, zawiadomienie o próbie doręczenia wraz z informacją o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, operator pocztowy pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.
Z załączonych do kat sprawy koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika, by stronie udzielono tego rodzaju informacji. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla lub wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 § 1 k.p.a. Na kopercie musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany powyższym przepisem. Ze słowa "awizo" nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. Jeśli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane. Brak prawidłowego doręczenia oznacza, że nie rozpoczyna się bieg terminu do jego zaskarżenia.
Zdaniem Sądu, wobec faktu, iż postanowienie nie zostało skarżącej skutecznie doręczone brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia przez nią terminu do wniesienia zażalenia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze stronie decyzji administracyjnej przez "awizo", podczas gdy analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że zostały spełnione przesłanki uznania, iż kierowana do skarżącej korespondencja została skutecznie doręczona.
Wojewódzki Inspektor podniósł, że w art. 44 § 2 k.p.a. określone zostały obowiązki doręczyciela przesyłki. Wskazał również, że w słowniku PWN pojęcie "awizo" zdefiniowane zostało jako "pisemne zawiadomienie o nadejściu przesyłki, którą należy odebrać na poczcie". W praktyce doręczyciel w sytuacji, gdy nie zastanie adresata, pozostawia mu zawiadomienie, zaś na kopercie umieszcza informację o awizacji przesyłki. Działanie takie jest zgodne zarówno z art. 44 k.p.a. jak i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych. Żadne z tych przepisów jak i innych powszechnie obowiązujących przepisów nie zobowiązują doręczyciela do umieszczania na kopercie, bądź zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji o pozostawieniu przesyłki w sposób określony w art. 44 k.p.a. Pracownik operatora doręczającego przesyłkę zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o doręczeniach zastępczych.
W przedmiotowej sprawie pozostawił adresatowi zawiadomienie o nadejściu przesyłki, którą należy odebrać we wskazanym miejscu (na poczcie), o czym dokonał stosownej adnotacji na kopercie zawierającej korespondencję (awizo).
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że doręczyciel pozostawia zawiadomienie na określonym druku zawiadomienia (m.in. PP 34). Nadto stwierdził, że skarżąca wnosząc zażalenie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, co uniemożliwiło organowi administracji jego ewentualne przywrócenie i rozpatrzenie wniesionego środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Obowiązek określenia granic skargi kasacyjnej oznacza obowiązek wskazania przepisu prawa, który został naruszony. Jeśli przepis prawa składa się składa się z kilku jednostek redakcyjnych, np. paragrafów lub punktów, to należy wskazać konkretny paragraf lub punkt tego przepisu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie wnoszącego tę skargę.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy więc wskazać, iż art. 44 k.p.a. podzielony jest na cztery paragrafy. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż częścią skargi kasacyjnej jest także jej uzasadnienie uznać należy, że zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. został sprecyzowany poprzez wskazanie, iż naruszony został art. 44 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazany został bowiem ten właśnie przepis i w odniesieniu do tego przepisu powołana jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznać należy za niezasadny. Aby doręczenie zastępcze mogło być uznane za skuteczne konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów wskazanych w art. 44 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. Jednym z tych wymogów jest zawarty w art. 44 § 2 k.p.a. wymóg, by doręczyciel umieścił:
- a) w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe,
- b) na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe,
- c) bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Organ administracji, aby uznać, iż zastępczo doręczone pismo, zostało doręczone skutecznie musi dysponować informacją wykonaniu przez doręczyciela wymienionego wyżej obowiązku.
Słowo "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy o nadejściu przesyłki, którą należy odebrać na poczcie – Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubicza. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2003, Tom I, str. 163
W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż doręczyciel dokonał awizacji. Nie ma natomiast dowodu, że doręczyciel zawiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki z możliwością jej odbioru, umieszczając taką informację w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.
Z art. 44 § 1 – § 4 k.p.a. oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) nie wynika oczywiście obowiązek umieszczania przez doręczyciela na kopercie bądź zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji o pozostawieniu przesyłki w sposób określony w art. 44 § 2 k.p.a. Nie zmienia to faktu, iż organ administracji, aby uznać doręczenie zastępcze za skuteczne musi posiadać wiedzę, że doręczyciel dopełnił wymogu zawiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że skoro pracownik operatora doręczającego przesyłkę zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o doręczeniach zastępczych, to fakt dokonania awiza świadczy o tym, że dopełnił on wszystkich wymogów wynikających z art. 44 § 1 – § 4 k.p.a. Niezwykle istotna dla obywatela okoliczność, jaką jest stwierdzenie, że przesyłka została prawidłowo doręczona nie może opierać się na tak niepewnym domniemaniu. Fakt umieszczenia informacji o możliwości odbioru przesyłki w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. musi być udowodniony. Oparcie się na tego rodzaju rozumowaniu, jakie prezentuje wnoszący skargę kasacyjną oznaczałoby, iż zawiadomienie o możliwości odbioru pisma mogło zostać dokonane w każdy przewidziany w art. 44 § 2 k.p.a. sposób. Jednym z tych sposobów jest możliwość pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru korespondencji w "widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata".
Z samego faktu, iż doręczyciel ma obowiązek przestrzegania przepisów regulujących zasady doręczania pism nie sposób wyprowadzić wniosku, że w danym konkretnym przypadku zawiadomienie zostało umieszczane w widocznym miejscu. Potrzebne jest bardziej szczegółowe określenie tego miejsca, by można było zasadnie uznać, że było to widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata. Oznacza to, że dla stwierdzenia, iż doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane niewystarczający jest sam fakt, że doręczyciel ma obowiązek przestrzegania przepisów regulujących zasady doręczania korespondencji urzędowej. Umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. powinno być udowodnione. Takim dowodem jest m.in. adnotacja doręczyciela zawarta na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma.
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych, operator publiczny świadczący usługi pocztowe przyjmuje w placówce nadawczej od nadawcy żądanie uzyskania potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej, na odpowiednio wypełnionym formularzu dołączonym do przesyłki opatrzonym napisem "Potwierdzenie odbioru". Istnieje więc możliwość skorzystania przez nadawcę jakim jest organ administracji z takiego "Potwierdzenia odbioru", z którego będzie wynikać konieczność wskazania przez doręczyciela miejsca, gdzie umieścił informację o możliwości odbioru pisma. Używanie takich potwierdzeń odbioru pism, jakie znajdują się w aktach administracyjnych, nie powoduje komplikacji, gdy pisma te są przez strony postępowania odbierane. W przypadku doręczeń zastępczych są one jednak niewystarczające. Nie dokumentują one bowiem w sposób dostateczny, iż spełnione zostały wszystkie wymogi tego sposobu doręczenia określone w art. 44 § 1 – § 4 k.p.a.
Okoliczność, iż zawiadomienie o możliwości odbioru pisma zostało umieszczone w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. może oczywiście zostać dowiedziona nie tylko na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, na którym doręczyciel zaznaczy gdzie pozostawił zawiadomienie. Organ administracji może zwrócić się o uzyskanie takiej informacji do Urzędu Pocztowego, a nawet przesłuchać na tę okoliczność doręczyciela. Zauważyć jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie od przesłania stronie postępowania awizowanej przesyłki minęło już ponad dwa lata. Z uwagi na tak znaczny upływ czasu przeprowadzanie czynności dowodowych w celu ustalenia, czy zawiadomienie o możliwości odbioru pisma zostało umieszczone w miejscu wymienionym w art. 44 § 2 k.p.a. jest bezcelowe. Trudno bowiem przypuszczać, by doręczyciel po upływie takiego czasu pamiętał, czy i gdzie pozostawił takie zawiadomienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy winien uznać, że odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia [...] grudnia 2007 roku o nałożeniu kary za przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, został doręczony M. K. w dniu 6 lutego 2008 roku. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w tym dniu odebrała ona osobiście to postanowienie w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wynika to z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 21 lutego 2008 roku, skierowanego do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.