Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3110/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na zaskarżoną uchwałę Rady [...] w przedmiocie wyboru sposobu i formy wykonywania zadania własnego polegającego na zagospodarowaniu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Powołała się na naruszenie jej interesu prawnego, który powiązała prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów, w szczególności odpadów komunalnych. W tym zakresie podpisała z miastem umowy na świadczenie usług w tej materii, które w dalszym ciągu obowiązują. W jej opinii podjęta przez Radę Miasta uchwała w znaczący sposób ogranicza, a wręcz uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności w tej branży i grozi likwidacją przedsiębiorstwa, z uwagi na skalę obrotów, jaka wynikała z faktu realizacji usługi zagospodarowania odpadów komunalnych na rzecz miasta. Stanowi zatem naruszenie konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...], występujący w imieniu Rady, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, co jest niezbędnym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę. W ocenie organu, przedmiotowy akt nie narusza zindywidualizowanego, bezpośredniego interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przepisów prawa materialnego, a jedynie jej interes faktyczny. Jednakże powoływane w skardze naruszenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie ma miejsca, albowiem brak jest ustawowego obowiązku realizowania przez gminy zadania w postaci zagospodarowania odpadów komunalnych poprzez powierzanie tego zadania prywatnemu podmiotowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3110/17, odrzucił skargę. Powołując się na treść art. 50 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Sąd wskazał jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego, którego naruszenie ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia już w momencie wejścia w życie zaskarżonego aktu. Naruszenie to nie może jednocześnie polegać na tym, że dopiero w przyszłości uchwała mogłaby wywołać bliżej nieokreślone skutki. Ponadto interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.
Zdaniem Sądu, nie zaistniało w niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim jej interes jest interesem ekonomicznym, a co za tym idzie – faktycznym, nie zaś wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stosunek pomiędzy miastem, a firmą skarżącej w zakresie realizacji zadania zagospodarowania odpadów komunalnych wynika z zawartej umowy cywilnoprawnej, nie zaś z przepisów ustawowych. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę zauważa, że brak jest przepisów zobowiązujących gminy do realizowania zadania w postaci zagospodarowania odpadów komunalnych w drodze powierzenia tych czynności podmiotowi prywatnemu, np. w drodze przetargu. Podnoszona przez skarżącą kwestia ewentualnego ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej jest jedynie perspektywą, która nie musi się spełnić, zatem nie spełnia ww. warunku aktualności. Podobnie w kwestii podnoszonej możliwości rozwiązania zawartych z miastem umów – jest to dopiero ewentualność, a nie pewny skutek. Skarżąca nie wskazała ani w skardze, ani w dalszym piśmie procesowym, że miasto podjęło kroki w celu rozwiązania umów o świadczenie usług, taka konieczność nie wynika również z treści samej uchwały.
Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Powyższe zaś stanowi podstawę do odrzucenia skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 i § 115 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym; art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych; art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; art. 18 Dyrektywy Parlamentu i Rady 2014/24/UW z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE; art. 102 pkt b i c oraz art. 106 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowania Unii Europejskiej, wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta z ich naruszeniem.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi. W ocenie skarżącej, Sąd w sposób niedostatecznie dokładny zbadał okoliczności w jakich doszło do podjęcia uchwały oraz sytuację w jakiej znajduje się skarżąca. Ponadto zaskarżona uchwała ogranicza, a w zasadzie uniemożliwia jej korzystanie z przysługujących uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami do czego ma prawo w ramach RIPOK, na podstawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017. W wyniku podjęcia uchwały skarżąca zostaje wyeliminowana z rynku warszawskiego jeżeli chodzi o zagospodarowanie odpadów, bowiem uchwała de facto likwiduje rynek, powierzając zagospodarowanie odpadów podmiotowi spełniającemu kryteria uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie było związane z oceną legalności zaskarżonej uchwały, lecz – wyłącznie z oceną braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej powinny być nakierowane na podważenie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym postanowieniu w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Takiego zaś wymogu nie spełniają wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, ponieważ za ich pomocą autor skargi kasacyjnej nie wykazuje istnienia interesu prawnego skarżącej, lecz formułuje ocenę dotyczącą legalności zaskarżonej uchwały, skupiając się na aspektach dotyczących treści uchwały i zasad wolnorynkowych. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, jako błędnie sformułowane, należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, że nabyte przez skarżącą uprawnienia dotyczące zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu [...] wynikały wyłączenie z zawartych umów, które były finalnym wynikiem procedury przetargowej, wymaganej przez przepisy obowiązującego prawa dla wykonywania zadania własnego gminy polegającego na odbiorze odpadów komunalnych albo odbierania i zagospodarowania tych odpadów. Obowiązek zamówienia publicznego (przetargu) w ww. zakresach wynika z treści art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. A zatem ustawodawca rozróżnił dwa rodzaje zamówienia podlegającego obowiązkowi przetargowemu, a mianowicie, pierwszy – odbieranie odpadów komunalnych oraz drugi – odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. To rozróżnienie nie ma więc charakteru przypadkowego, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12.
Wynika z tego, że obowiązek przeprowadzenia przetargu, w którym mogą brać udział inne podmioty niż jednostki organizacyjne gminy, nie dotyczy zadania własnego gminy w odniesieniu tylko do zagospodarowania odpadów komunalnych. Ustawodawca nie wprowadził bowiem obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów komunalnych (por. wyroki NSA: z 24 września 2014 r., II OSK 1314/14; z 2 lipca 2015 r., II GSK 1188/14). W tym zakresie gmina ma zatem swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych, np. przez spółki prawa handlowego powołane przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro przepisy obowiązującego prawa w tym zakresie nie wymagają przeprowadzenia procedury przetargowej, trudno w takiej sytuacji uznać argumentację skarżącej dotyczącą zasad konkurencji, która miałyby świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej.
A zatem jeżeli gmina podejmuje stosowne działania celem rezygnacji z dotychczasowego sposobu i formy wykonywania zadania własnego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych, tj. z powierzenia realizacji tego zadania gminnego innym podmiotom w drodze umów, na rzecz realizacji go przez utworzone przez gminę własne jednostki organizacyjne, np. spółki prawa handlowego – brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesu prawnego tych innych podmiotów, do których zalicza się skarżąca jako prowadząca działalność gospodarczą m.in. w zakresie zagospodarowania odpadów przy pomocy RIPOK. Zaskarżona uchwała nie ingeruje bowiem w prawny sposób wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej.
Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby podjęcie zaskarżonej uchwały stanowiło przeszkodę dla wykonania zawartych umów pomiędzy skarżącą, a [...]. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, argumentacja strony skarżącej opiera się na interesie ekonomicznym, a co za tym idzie – faktycznym, nie zaś wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro podjęcie zaskarżonej uchwały wiązało się z uzewnętrznieniem sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego polegającej na możliwości realizacji zadania własnego przez samą gminę przy jednoczesnym braku wyraźnego przepisu prawa, który w okolicznościach przedmiotowej sprawy stwarzałby skarżącej prawną możliwość realizacji zadania w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych oraz brak wykazania wpływu zaskarżonej uchwały na wykonanie zawartych umów, nie pozwala na stwierdzenie istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Taka zaś okoliczność wyczerpuje hipotezę zawartą art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca nie należy do kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., co uprawniało ten Sąd do odrzucenia skargi skarżącej. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.