Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3615/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 831/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 5 lipca 2016 r. U. R. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z racji pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską, O. R., z d. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 158 ust. 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.), odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jednocześnie organ odstąpił, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, od sporządzenia uzasadnienia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego.

Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. cudzoziemiec wniósł odwołanie od powyższej decyzji (odwołanie to zostało następnie uzupełnione pismami: samego skarżącego z dnia 9 listopada 2016 r. oraz jego pełnomocnika r.pr. J. B. z dnia 14 grudnia 2016 r. oraz z dnia 9 lutego 2017 r.).

W ww. pismach procesowych wskazano, iż decyzja Wojewody narusza:

1. - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 3, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji i odmowę wglądu w akta sprawy, co spowodowało pozbawienie skarżącego możliwości poznania przesłanek, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, brak możliwości czynnego działania w postępowaniu oraz brak możliwości sporządzenia odwołania, które odnosiłoby się do rzeczywistych powodów wydania zaskarżonej decyzji;
2. - art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewyjaśnienie, jakie konkretnie względy wymienione w tym przepisie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez bezzasadną odmowę udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia ze względów wskazanych w tym przepisie, pomimo iż z zachowania skarżącego podczas pobytu na terytorium RP nie wynika, aby zasadna była odmowa udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy z któregokolwiek z ww. względów;
3. - art. 8 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ingerencję w prawo do życia rodzinnego skarżącego, które prowadzi razem ze swoją żoną, obywatelką polską oraz poprzez nierozważenie, czy dokonana ingerencja była konieczna i proporcjonalna jak również poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do skutecznego środka prawnego w sytuacji naruszenia jego prawa do życia rodzinnego - organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę faktu prowadzenia przez cudzoziemca życia rodzinnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie dokonał ważenia dóbr chronionych jakimi są: prawo do poszanowania życia rodzinnego opisanego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz względów bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego, biorąc pod uwagę jedynie te drugie.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka żony skarżącego celem wykazania, że skarżący prowadzi z nią życie rodzinne oraz że pozostaje ona na jego utrzymaniu, jak również, że żona skarżącego cierpi na problemy psychiczne i wymaga obecności swojego męża (na tę okoliczność załączył dokumentację medyczną).

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98 ust. 1, art. 158 ust. 1 pkt 1, art. 100 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Następnie wskazał, że całość materiału dowodowego, nie uzasadnia stwierdzenia, że małżeństwo U. R. i O. R. zostało zawarte w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu została spełniona przesłanka z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto w kontekście wymogu z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach okoliczność pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską uzasadnia pobyt zainteresowanego na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Małżonkowie zamieszkują wspólnie i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe na terytorium Polski.

Organ II instancji zauważył, że wyłączną przesłankę do odmowy udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że akta administracyjne niniejszego postępowania zawierają informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Zauważył przy tym, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", stanowiących część akt administracyjnych niniejszego postępowania oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. W ocenie Szefa Urzędu informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", a z którymi zapoznał się, wskazują na konieczność odmowy udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia z uwagi na względy bezpieczeństwa państwa. Treść powołanych informacji niejawnych uzasadnia bowiem stwierdzenie, iż dalszy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Ustalenia faktyczne stanowiące wynik analizy i oceny treści informacji niejawnych, nie pozostają w sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu bądź okolicznościami znanymi z urzędu. Jednocześnie uwzględniając treść, rodzaj i charakter informacji niejawnych, którym została nadana klauzula "tajne", wchodzących w skład materiału dowodowego niniejszej sprawy, względy bezpieczeństwa państwa jednoznacznie uzasadniają odstąpienie, na zasadzie określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, od szerszego uzasadnienia decyzji w części uzasadnienia faktycznego, w zakresie stwierdzenia w sprawie przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

W konsekwencji zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest dopuszczalne przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych, z których wynika podstawa stwierdzenia, że pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Działanie przeciwne organu prowadziłoby bowiem do ujawnienia treści informacji niejawnych, którym nadana została klauzula "tajne", stanowiących część materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy pokreślił, że zastosowane w stosunku do skarżącego ograniczenie, polegające z jednej strony na nieujawnieniu skarżącemu oraz jego pełnomocnikom dokumentów zawierających informacje niejawne, stanowiących jednocześnie istotną część materiału dowodowego, z drugiej zaś na nieujawnieniu w uzasadnieniu rozstrzygnięć ustaleń faktycznych ze względu na bezpieczeństwo państwa, wprawdzie utrudniają skarżącemu korzystanie z uprawnień procesowych, niemniej nie mogą być postrzegane jako środek nadmierny. Przeciwwagą dla tego ograniczenia jest odformalizowany tryb inicjowania kontroli instancyjnej oraz sądowej rozstrzygnięć, skutkującej weryfikacją prawidłowości procesu decyzyjnego organów administracyjnej. Dla zainicjowania kontroli sądowej niniejszej decyzji cudzoziemiec ani jego pełnomocnicy nie muszą znać treści dokumentów zawierających informacje niejawne.

Również w przypadku chęci poddania kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego tej sprawy (poprzez wniesienie skargi kasacyjnej) sporządzający ewentualną skargę kasacyjną adwokat lub radca prawny będzie musiał tylko umiejętnie sformułować zarzuty kasacyjne. Działanie organów administracji publicznej znajduje pełne oparcie w przepisach rangi ustawowej, które w całokształcie nie pozostają w niezgodności z normami wyższego rzędu, w tym normami konstytucyjnymi, normami wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego ani normami mieszczącymi się w prawie Unii Europejskiej. Na poparcie powyższego poglądu organ przywołał m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2293/10; z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 829/13; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/11; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt SK 21/02).

W odniesieniu do kwestii prowadzenia przez skarżącego na terytorium Polski życia rodzinnego wspólnie z obywatelką polską, z którą skarżący pozostaje w związku małżeńskim, organ wskazał, że co do zasady pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Art. 165 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jednoznacznie wskazuje, iż zastosowanie przesłanek z art. 100 ust. 1 pkt 1-5 ustawy jest dopuszczalne wobec cudzoziemca aplikującego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznością pozostawania przez niego w związku małżeńskim z obywatelem polskim.

Zatem nawet w przypadku cudzoziemca będącego małżonkiem obywatelki polskiej (art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) zachodzi konieczność wydania decyzji orzekającej o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli zostanie ustalone, że za odmową udzielenia tego zezwolenia przemawiają względy bezpieczeństwa państwa (art. 100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). Wystąpienie w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, wyklucza możliwość uznaniowego wyboru przez organ administracji rodzaju rozstrzygnięcia. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 100 ust. 1 ww. ustawy ("udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy...") podjęcie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z zastosowaniem ww. regulacji było obligatoryjne.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zauważył także, że art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości prowadzenia na jego terytorium życia prywatnego, itd. Konwencja nie gwarantuje niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki ETPCz: Gül p-ko Szwajcaria z dnia 19 lutego 1996, skarga nr 23218/94, Rodrigues da Silva i Hoogkamer p-ko Królestwu Niderlandów z dnia 31 stycznia 2006 r. skarga nr 50435/99, Darren Omoregie i Inni p-ko Norwegii z dnia 31 lipca 2008 r. skarga nr 265/07, Nunez p-ko Norwegii z dnia 28 czerwca 2011 r. skarga nr 55597/09, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 27/09; z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1706/06, z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 438/07).

Regulacja zawarta w ww. artykule nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, pomimo zagrożenia, jakie stanowi jego pobyt dla bezpieczeństwa państwa. Powyższy przepis przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia rodzinnego, czy prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na bezpieczeństwo państwowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której względy bezpieczeństwa państwa czynią zasadną, konieczną i proporcjonalną ingerencję w prawo do życia rodzinnego skarżącego, a także w możliwość kontynuowania przez niego relacji typu prywatnego z krajem goszczącym - poprzez odmowę udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, w konsekwencji stwierdzenia, iż jego dalszy pobyt na terytorium Polski stanowiłby rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Organ odwoławczy podniósł także, mając na uwadze art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujących nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne i osobiste, że art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ponadto zgodnie z art. 37 Konstytucji kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Ustawa taką jest w szczególności ustawa o cudzoziemcach, która reguluje zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, przesłanki udzielenia im zezwoleń pobytowych, w tym zezwolenia na pobyt czasowy, a także przypadki, kiedy zezwolenia na pobyt czasowy nie udziela się. W niniejszej sprawie organy orzekające, stosując przepisy ustawy o cudzoziemcach stwierdziły, iż w sprawie zachodzi okoliczność z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach obligująca do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Stwierdzając, iż odmowa udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na względy bezpieczeństwa państwa jest proporcjonalna i w konsekwencji nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, organ odwoławczy miał na uwadze także ewentualne przeszkody w przeniesieniu przez cudzoziemca i jego żonę życia rodzinnego na terytorium jego kraju pochodzenia, takie jak: sprawowanie przez żonę skarżącego na terytorium Polski opieki nad jej nastoletnią córką, odległe położenie, a także odmienność kulturową kraju pochodzenia cudzoziemca. Organ odwoławczy uwzględnił również fakt, iż od września 2016 r. małżonka pozostaje pod specjalistyczną opieką psychologiczną, a od października 2017 r. pod opieką psychiatry, a także iż jej stan zdrowia psychicznego wskazuje na konieczność kontynuowania psychoterapii. W kontekście powyższej okoliczności, organ wskazał, że małżonka skarżącego może liczyć w tej trudnej dla niej sytuacji osobistej i rodzinnej na wsparcie ze strony matki, z którą razem ze swoją córką zamieszkują w należącym do niej lokalu.

Uwzględniona została także podniesiona przez pełnomocnika strony okoliczność pozostawania obecnie przez panią małżonką skarżącego na utrzymaniu męża. Organ zauważył przy tym, że sytuacja taka ma miejsce od drugiej połowy 2016 r., w poprzednich postępowaniach o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy, a także we wniosku o udzielenie niniejszego zezwolenia zainteresowany deklarował, iż źródło utrzymania jego i żony stanowi pomoc socjalna, jaką uzyskuje żona, a on pracuje jedynie dorywczo, z kolei we wniosku o udzielenie niniejszego zezwolenia zainteresowany podał, iż pozostaje na utrzymaniu żony i jej rodziców. Organ odwoławczy uwzględnił również, iż nawet w sytuacji wydania wobec cudzoziemca decyzji zobowiązującej go do powrotu, orzekany w takiej decyzji zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen nie jest bezterminowy i wynosi maksymalnie 5 lat (art. 319 ustawy o cudzoziemcach).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie na powyższą decyzję U. R., zarzucił jej naruszenie:

1. - art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, poprzez bezzasadną odmowę udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia, w sytuacji w której jego zachowanie w trakcie pobytu na terytorium RP nie uzasadnia wniosku, iż skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w szczególności nie postawiono mu żadnych zarzutów ani nie został skazany za popełnienie przestępstwa;
2. - art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niezgodną z tym przepisem ingerencję w prawo do życia rodzinnego skarżącego, będącego małżonkiem obywatelki polskiej; ingerencja ta nie miała podstawy ustawowej o odpowiedniej jakości, jak również nie była konieczna i proporcjonalna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał stanowisko organów za całkowicie trafne, albowiem:

1. - zgromadzony w sprawie niejawny materiał dowodowy potwierdza, iż okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, istotnie w sprawie wystąpiły,
2. - ograniczenia gwarancji procesowych, jakich doznał w toku postępowania administracyjnego skarżący, polegające na: 1) nieuzyskaniu przez skarżącego i jego pełnomocników wglądu do niejawnej części akt postępowania (na podstawie art.74 § 1 i 2 k.p.a.), 2) odstąpieniu przez organy – zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 6 ust.1 ustawy - od sporządzenia części faktycznej uzasadnień wydanych w sprawie decyzji w zakresie związanym ze względami obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, które wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy - po pierwsze, były w pełni uzasadnione, a po drugie, zostały zastosowane na podstawie przepisów prawa, pozostających w pełnej zgodności zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
3. - wiążąca się bezspornie z negatywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego istotna ingerencja w jego życie rodzinne, prowadzone na terytorium Polski wspólnie z obywatelką polską, z którą skarżący pozostaje w związku małżeńskim, została dokonana, po pierwsze, na podstawie przepisu spełniającego odpowiednie wymogi co do standardu poszanowania praw cudzoziemców, ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w państwie trzecim, po drugie, z pełnym poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz wyważenia pozostających w kolizji interesów skarżącego oraz bezpieczeństwa Państwa (uwzględniając zatem ww. dyrektywy przy ocenie stanu faktycznego sprawy, organy przekonująco wykazały, iż rozwiązaniem proporcjonalnym do wiążących się z osobą skarżącego zagrożeń dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest odmowa uwzględnienia jego wniosku).

Sąd podkreślił, że zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach może mieć miejsce zarówno w przypadku osób karanych za popełnienie przestępstw, jak również takich, które nie były uprzednio prawomocnie skazane. Dodał także, że kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji administracyjnych, powołujących się na "klauzulę bezpieczeństwa", nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy dana decyzja została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych, wynikających z ustawy oraz z k.p.a., tj. w szczególności przepisów regulujących: właściwość organów, udział stron w postępowaniu (z obostrzeniami, o których była mowa wcześniej), treść decyzji administracyjnej, zasady jej doręczania, itd., czy też do zbadania tego, czy organ dochował trybu przewidzianego w art.109 ustawy o cudzoziemcach, tj. czy wystąpił do organów wymienionych w ust. 1 ww. przepisu o przekazanie informacji dotyczących kwestii, o których mowa w art.100 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Przedmiotowa kontrola sądowa ma również charakter merytoryczny, co oznacza, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym, zgromadzonym przez organ w ww. trybie z art. 109 ustawy, jak też ocena jego wiarygodności. W ramach ww. oceny niejawnego materiału dowodowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd obowiązany jest rozważyć, czy treść tej dokumentacji, tj. uzasadnienie sformułowanych w niej ocen, jak też przytoczona na ich poparcie argumentacja, mogą w świetle zasad prawidłowego wnioskowania, jak też doświadczenia życiowego, budzić uzasadnione zastrzeżenia co do ich rzetelności, a następnie, w razie niestwierdzenia podstaw do zakwestionowania tej rzetelności, czy waga kwestii poruszonych w przedmiotowym dokumencie mogła stanowić podstawę do sformułowania oceny, że uwzględnienie wniosku skarżącego łączyłoby się z wystąpieniem zagrożenia, o którym mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy.

W ocenie Sądu, wnikliwa analiza przedmiotowego materiału nie dała przekonujących podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej w żadnym z dwóch wskazanych wyżej wymiarów. Analiza ta upoważnia tym samym do formułowania oceny, że uwzględnienie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy istotnie łączyłoby się z wystąpieniem zagrożeń, o którym mowa w art.100 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W odniesieniu do zarzutu dokonania ingerencji w życie rodzinne skarżącego, wywołującej skutki nieproporcjonalnie dolegliwe w stosunku do hipotetycznych zagrożeń, mogących wiązać się z pobytem skarżącego na terytorium RP, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał dostatecznie wnikliwej i wszechstronnej oceny różnych aspektów ww. życia rodzinnego skarżącego w kontekście odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie stwierdzając wywodzonej przez skargę nieproporcjonalności dokonanej ingerencji w życie rodzinne skarżącego w stosunku do ww. zagrożeń. Organ uznał, iż zagrożenia mogące wiązać się z pobytem skarżącego na terytorium RP uzasadniają dokonanie ww. ingerencji, która obiektywnie stanowi istotne utrudnienie dla prowadzenia przez skarżącego życia rodzinnego wspólnie z obywatelką polską (tj. żoną skarżącego) na terytorium RP, niemniej która jest konieczna dla zabezpieczenia interesu publicznego przed zagrożeniami, o których mowa w art.100 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Sąd pokreślił, że trafnie argumentuje organ, że art. 8 Konwencji nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości podtrzymywania stosunków towarzyskich na jego terytorium itd. Konwencja nie gwarantuje niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie. W ocenie Sądu, przekonująco podniósł także organ, iż z racji zastosowania w sprawie zarówno art. 74 § 1 k.p.a., jak i art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie mógł powołać się na konkretne ustalenia faktyczne, w oparciu o które doszedł do przekonania, iż wymagana w świetle art. 8 ust. 2 Konwencji proporcjonalność skutków wydanego rozstrzygnięcia w stosunku do zagrożeń, łączących się z osobą skarżącego, istotnie wystąpiła. Powyższych uwarunkowań nie można w żadnym zakresie utożsamiać z wnioskiem, iż wnikliwa i wszechstronna ocena ww. proporcjonalności została przez organ zaniechana.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył U. R., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu, że ingerencja dokonana w prawa skarżącego spełnia przesłanki wskazane w ww. przepisach Konwencji tj. była przewidziana przez prawo o odpowiedniej jakości i była proporcjonalna;

w konsekwencji:

1. - postępowanie przed WSA w Warszawie nie miało charakteru kontradyktoryjnego w rozumieniu ww. przepisów Konwencji i orzecznictwa ETPC,
2. - WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję, w której organ dokonał ingerencji w prawo skarżącego do życia rodzinnego, a ingerencja ta nie miała podstawy ustawowej o odpowiedniej jakości, a w ramach postępowania organ nie zbadał we właściwy sposób, czy ingerencja ta była konieczna i proporcjonalna.

Naruszenie to miało ten wpływ na wynik sprawy, że gdyby skarżący miał pewną możliwość poznania podstaw, dla których został uznany za zagrażającego bezpieczeństwu, wówczas mógłby on w ramach postępowania przedstawić swoje argumenty odnoszące się bezpośrednio do tych podstaw. Ponadto, gdyby Sąd stwierdził, że organ administracji nie przeprowadził odpowiednio badania proporcjonalności dokonanej ingerencji w życie rodzinne skarżącego, wówczas uchyliłby zaskarżoną decyzję, gdyż takie badanie nie zostało przeprowadzone w odpowiedni sposób, zaś jego przeprowadzenie doprowadziłoby do oceny, że dokonana ingerencja jest nieproporcjonalna.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie skarżącego zachodzi przeszkoda do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, ze względu na to, że wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, pomimo iż z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że pobyt skarżącego nie stanowi zagrożenia dla tych wartości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że z orzecznictwa ETPC wynika, że postępowanie w takich sprawach, jak niniejsza, powinno być na pewnym etapie prowadzone przed niezależnym organem i powinno mieć charakter kontradyktoryjny. Kontradyktoryjność zaś oznacza, że cudzoziemiec powinien mieć minimalną możliwość poznania wysuwanych przeciwko niemu zarzutów dotyczących zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, tak aby był w stanie zaprezentować swoje stanowisko w trakcie postępowania odwoławczego i sądowego oraz aby mógł odpierać argumenty władz o tym, że stwarza on zagrożenie (wyroki w sprawach: Lupsa p. Rumunii, skarga nr 10337/04, § 33-38; Liu p. Rosji, skarga nr 42086/05, § 59; C.G. i Inni przeciwko Bułgarii skarga nr 1365/07, § 46). Dodał, że w orzecznictwie ETPC wskazano, że takie kontradyktoryjne postępowanie może być prowadzone poprzez "specjalnego pełnomocnika" mającego możliwość dostępu do dokumentów niejawnych (C.G. i Inni przeciwko Bułgarii § 57, wyrok Wielkiej Izby w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 22414/93, § 131).

Skarżący stwierdził, że z orzecznictwa ETPC wydanego na tle podobnych spraw wynika, że rozwiązania obowiązujące w przepisach polskiego prawa i zastosowane w niniejszej sprawie nie spełniają standardu Konwencji pod względem jakości prawa. W niniejszej sprawie cudzoziemiec nie ma żadnej możliwości zapoznania się, nawet w minimalnym stopniu, z podstawą faktyczną wydanych wobec niego rozstrzygnięć. To z kolei powoduje, że nie może przedstawić swojego stanowiska w sprawie i odpierać argumentów przedstawianych przez władze. Jednocześnie w polskim prawie nie istnieją żadne mechanizmy pozwalające jemu (a nie organowi odwoławczemu czy sądowi) na kwestionowanie podjętej decyzji - takie choćby, jak wspomniany w orzecznictwie ETPC specjalny pełnomocnik.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił także, odnosząc się do kryteriów sformułowanych w orzeczeniu ETPC (Boultif p. Szwajcarii, skarga nr 54273/00, § 48; Űner p. Holandii, skarga nr 46410/99, § 57), że o ile Sąd i organy administracji odniosły się przede wszystkim do okoliczności życia rodzinnego dotyczących skarżącego (ze względu na ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji i wyroku nie można stwierdzić na ile rzetelna była ta ocena), to w postępowaniu niemal w ogóle nie zostały zbadane okoliczności dotyczące żony skarżącego i jej córki (poza faktem leczenia psychiatrycznego żony skarżącego). W szczególności nie wzięto pod uwagę czy żona skarżącego wiedziała o okolicznościach skutkujących odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy zawierała związek małżeński ze skarżącym oraz nie zbadano stopnia trudności jakie będzie musiała przezwyciężyć żona skarżącego i jej córka w kraju, do którego może być wydalony skarżący.

Są to okoliczności o tyle istotne, że dotyczą obywateli polskich, którzy mogą nie mieć realnej możliwość zamieszkania w [...], kraju odległym, całkowicie odmiennym kulturowo, z którym nic ich nie łączy, którego języka nie znają, w którym nie posiadają dalszej rodziny ani znajomych, a jednocześnie podczas pobytu w nim zostałyby niemal całkowicie oderwane od swojego dotychczasowego środowiska. Taka ingerencja z pewnością byłaby mocno dolegliwa i sam fakt jej nie zbadania powinien, w ocenie strony, spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

Analiza uzasadnienia decyzji organów administracji, zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy administracji uprawnione były do odmowy udostępnienia cudzoziemcowi dokumentów objętych klauzulą "tajne", w oparciu o które odmówiły udzielenia zgody na pobyt czasowy stwierdzając, iż wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa oraz czy zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zaistniały okoliczności wymienione w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

Pierwsza ze wskazanych kwestii: dostęp do akt objętych klauzulą "tajne" była wielokrotnie przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym sąd ten rozważał czy unormowania wprowadzone w prawie polskim nie naruszają przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W orzeczeniach tych, w tym przede wszystkim w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 3002/18 (dostępne na: https://cbois.nsa.gov.pl) NSA zgodził się wprawdzie z twierdzeniem, że uniemożliwienie dostępu do dokumentów objętych klauzulą "tajne" stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże stwierdził, że możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia umożliwia art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Zwrócono także uwagę na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2018 r. o sygnaturze SK 8/14 (Dz.U. z 2018 r. poz. 421 i 650), w którym Trybunał nie zakwestionował ograniczenia strony do zapoznawania się z informacjami niejawnymi. Dokonując analizy standardu dostępu do akt NSA wskazał, że polski system prawny spełnia wymogi zawarte w art. 13 Europejskiej Konwencja Praw Człowieka. Strona postępowania może bowiem skorzystać z prawa wywiedzenia środków zaskarżenia zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego. Na każdym etapie postępowania zarówno organy rozpoznające sprawę jak i sędziowie – członkowie składów orzekających sądów administracyjnych obu instancji mają pełny wgląd w dokument niejawne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z materiałem objętym klauzulą tajności ze względu na ochronę informacji niejawnej był przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. M.in. w wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 22414/93) Trybunał nie wykluczył odmowy udostępnienia stronie akt sprawy ze względu na bezpieczeństwo państwa, ale zalecił stosowanie procedur, które nie zagrażając ujawnieniu natury i źródeł tajnych informacji przyznają stronie pewne gwarancje procesowe.

Również w wyroku z dnia 19 września 2017 r. ETPC (Wielka Izba) w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) stwierdził, iż istnieje potrzeba zapewnienia równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie polskich sądów administracyjnych i w ETPC i mając powyższe na względzie uznał, że również w niniejszej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracji nie naruszyły art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC). Cudzoziemiec, mimo iż nie mógł zapoznać się z dokumentacją zawierającą klauzulę "tajne" miał zagwarantowany czynny udział w postępowaniu w pozostałym zakresie i skorzystał z tego prawa. Złożył bowiem odwołanie, skargę do sądu pierwszej instancji oraz skargę kasacyjną, przy czym o ile Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami zawartymi w tym ostatnim środku odwoławczym, o tyle ani organ odwoławczy, ani sąd pierwszej instancji nie podlegają takim ograniczeniom. Wszystkie dostrzeżone zatem kwestie, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy winny być przez te organy i sąd brane pod uwagę z urzędu.

Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że sądowa kontrola legalności działań organu nie ogranicza się do kontroli ściśle formalnej to jest prawidłowości zastosowanie przepisów postępowania. Obowiązkiem Sądu jest bowiem również zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym, i ocena jego wiarygodności.

Wypełniając powyższy obowiązek, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznały, że całokształtów zgromadzonych dowodów, w tym przede wszystkim informacje, który nadano klauzulę "tajne" w sposób oczywisty wskazują, iż pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. NSA po zapoznaniu się z przedmiotową dokumentacją uznał, że informacje w niej zawarte są mało konkretne, ogólnikowe i nie pozwalają na przyjęcie takiego stanowczego twierdzenia, co do tego, że została spełniona przesłanka zawarta w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy. Lakoniczność notatki, przy jednoczesnym braku innych dowodów zarówno w charakterze niejawnym jak i jawnym nie pozwala na przyjęcie za prawidłową oceny, iż cudzoziemiec spełnia negatywną przesłankę uniemożliwiającą udzielenia mu zgody na pobyt czasowy, przy jednoczesnym niewadliwym ustaleniu dokonanym przez organy, iż pozostaje on w związku małżeńskim i prowadzi życie rodzinne z obywatelką polską.

Konkludując, zdaniem Sądu organ oparł się na niewystarczających danych stwierdzając, że nie została zachwiana zasada proporcjonalności pomiędzy ochroną życia rodzinnego wyrażoną w art. 8 ust. 1 i 2 EKPC a bezpieczeństwem państwa. Zwrócić należy przy tym uwagę, że prawo żądania poszanowania życia rodzinnego nie ma charakteru bezwzględnego albowiem może być ograniczone jeśli wymaga tego m.in. bezpieczeństwo państwa goszczącego. Tym niemniej skoro ustawodawca unijny wprowadził możliwość ingerencji w to prawo jako wyjątek od zasady, to sytuacje nim objęte muszą być udowodnione lub w znacznym stopniu co najmniej uprawdopodobnione.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie trafnie wskazał, że orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ administracji dało podstawę do przyjęcia, że cudzoziemiec zagraża bezpieczeństwu państwa. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach należało uznać za trafny.

Uznając skargę kasacyjną za zasadną we wskazanym wyżej zakresie oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona NSA działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

Cudzoziemiec wystąpił bowiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w związku z tym, że prowadził życie rodzinne z obywatelką polską. Okoliczności z tym związane nie były kwestionowane przez organ administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie zatem do przeprowadzenia postępowania, w którym wyjaśni czy cudzoziemiec nie zagraża bezpieczeństwu państwa. Uwzględni przy tym dokonaną wyżej ocenę co do wartości dowodowej materiałów objętych klauzulą "tajne" znajdujących się aktach niniejszej sprawy. Rzeczą organu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym kierunku, przy czym dowody stanowiące podstawę orzekania mogą być objęte klauzulą tajności lub też klauzuli takiej nieposiadające.

Jednocześnie nie może ujść uwadze organu, że zasada dwuinstancyjności nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez ten organ. W konsekwencji organ zobligowany będzie ponownie wystąpić do organów wymienionych w art.109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o podanie informacji czy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i samodzielnie, niezależnie od ewentualnych twierdzeń ww. organów dokonać własnej oceny, z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., to jest na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy cudzoziemiec spełnia negatywną przesłankę obligującą do odmówienia mu żądanego zezwolenia.

Jednocześnie organ zobligowany będzie do wzięcia pod uwagę aktualnej sytuacji rodzinnej, osobistej i prawnej skarżącego, uwzględniając przy tym z jednej strony zasadę poszanowania prawa do życia rodzinnego określoną w art.8 ust. 1 EKPC, a z drugiej fakt, że bezpieczeństwo państwa jest wartością nadrzędną nad tą zasadą.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o wskazane wyżej przepisy oraz art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, 200 i 205 tej ustawy.