Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 372/19, oddalił skargę L. S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] lutego 2019 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej i Ł. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], R. obszar wiejski.
Jak stwierdził Sąd I instancji, organy prawidłowo odmówiły uwzględnienia wniosku o ustalenie zabudowy z uwagi na brak spełnienia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) zasady kontynuacji. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika zaś bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane i las.
Wnioskowana działka praktycznie otoczona jest działką nr [...], na której prowadzone jest gospodarstwo rolne. Działka skarżącej położona jest na północny-zachód od zabudowań zagrodowych tego gospodarstwa. W tym kierunku brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Inna zabudowa mieszkaniowa, o której wspomina autor analizy, położona jest na południe od wspomnianego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że w otoczeniu spornej działki brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, iż dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione zasady "dobrego sąsiedztwa";
- b) § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego wbrew zasadzie ochrony prawa własności, jak i deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasady wolności zagospodarowania terenu, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji;
- 2) przepisów proceduralnych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) w z zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: Kpa) poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego w pełnym możliwym do zgromadzenia przez organ zakresie i w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. K. i S. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 4.3. Odnosząc się do o pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola zastosowania tego przepisu ma charakter wzorcowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji oceniając zastosowanie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stwierdził, że przesłanka ta w sposób oczywisty nie jest wypełniona oraz, że brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej. Dla ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z zasadą kontynuacji organ wyznacza obszar analizowany, w którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z analizy, takich cech jest jednak brak, a więc wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych wypełnia wymóg określony w § 3 rozporządzenia. Zabudowa wnioskowanej działki prowadziłaby do dalszego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej. Jak zasadnie wskazano, okoliczność ta uzasadniała ograniczenie analizy obszaru pozostającego w odległości 3-krotności frontu działki, obejmującej promień 69 m. Rozszerzenie obszaru analizy nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zabudowa mieszkaniowa miejscowości Końcewo koncentruje się w kierunku południowym.
- 4.4. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest również nieusprawiedliwiony. Z powołanych w skardze kasacyjnej § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 rozporządzenia nie wynika nakaz oznaczanie obszaru analizowanego tak, aby w każdej sytuacji wypełnić zasadę kontynuacji. Zarówno zasada ochrony prawa własności, jak i wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasada wolności zagospodarowania nie mogą prowadzić do wypaczenia sensu zasady kontynuacji. W publicznoprawnej treści prawa własności nie jest zakodowane a priori prawo do dowolnej zabudowy, lecz w oparciu o krajowym porządek planistyczny dopuszczalne jest realizowanie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w oparciu o zasadę kontynuacji, która gwarantuje ochronę ładu przestrzennego poprzez zablokowanie niekontrolowanej urbanizacji terenów niezabudowanych, "rozlewania się zabudowy" itp.
- 4.5. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w z zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wyjaśniono w sposób jednoznaczny kluczową dla sprawy okoliczność, tj. brak wypełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Podstawowym i wystarczającym dowodem na tę okoliczność jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. W przedmiotowej sprawie powyższa analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie, a więc mogła stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
- 4.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.