Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Op 303/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. D. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na postanowienie Wojewody Opolskiego z [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że M. D. złożył w dniu 27 lipca 2012 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2012 r., o wymeldowaniu go z pobytu stałego w K. przy ul. B. [...]. Postanowieniem z [...] września 2012 r. Wojewoda Opolski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Wskutek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia wyrokiem z 12 lutego 2013 r., (sygn. akt II SA/Op 532/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując Wojewodzie Opolskiemu, że nie dokonał ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
W związku z powyższym Wojewoda Opolski, po przeprowadzeniu ponownego postępowania i działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. nr [...] raz jeszcze odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 58 K.p.a. organ przywraca termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, zaś prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ ustalił, że w toku postępowania o wymeldowanie skarżący był reprezentowany przez kuratora bowiem w chwili wydania decyzji przez organ I instancji przebywał w areszcie. Nie wiedział zatem o toczącym się postępowaniu w sprawie jego wymeldowania. Po uzyskaniu wyjaśnień kuratora Wojewoda Opolski uznał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z winy skarżącego.
Rozważając kolejny wymóg do skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu tj. zachowanie terminu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu Wojewoda stwierdził, że już z pisma datowanego na dzień 5 lipca 2012 r. skierowanego do Prezydenta Miasta K. wynika, że skarżący znał znak decyzji o wymeldowaniu, jak też jej rozstrzygnięcie. W piśmie tym bowiem zapowiedział, że od tej niekorzystnej decyzji zamierza się odwołać. Stąd, przyczyna uchybienia terminu ustała na początku lipca 2012r. wskutek otrzymanej przez skarżącego od organu I instancji informacji telefonicznej o wydanej decyzji. Dlatego, według Wojewody, termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą kiedy skarżący dowiedział się o decyzji o wymeldowaniu tj. w dniu 5 lipca 2013 r, a nie od dnia jej doręczenia skarżącemu – doręczenie nastąpiło w dniu 25 lipca 2012 r. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, datowany na 25 lipca 2012 r., nadany został listem 27 lipca 2012 r., czyli dopiero po otrzymaniu decyzji. Wojewoda uznał zatem, że prośba skarżącego o przywrócenie terminu nie mogła być uwzględniona, gdyż wniosek został złożony po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Wskutek wniesienia skargi przez M. D. na powyższe postanowienie Wojewody Opolskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Op 303/13) oddalił skargę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia omówiono przepisy procesowe mające zastosowanie w sprawie i zwrócono uwagę, że skuteczność złożonego wniosku o przywrócenie terminu jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 58 K.p.a. Przy czym możliwość przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności zależy przede wszystkim od dochowania terminu wystąpienia z takim wnioskiem. Termin ten to 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia i dochowanie tego terminu jest pierwszym warunkiem w stosunku do pozostałych podstaw zastosowania instytucji unormowanej w art. 58 K.p.a. Jego niedochowanie skutkuje zawsze nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin ten jest nieprzywracalny. Datą, od której należy liczyć 7-dniowy termin, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi. Tym momentem jest zatem data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski przyjął, że datą rozpoczynającą bieg 7-dniowego terminu ustania przyczyny jest dzień, w którym skarżący dowiedział się o decyzji, nie zaś dzień kiedy ją faktycznie otrzymał, tj. 25 lipca 2012 r. Z oświadczenia skarżącego wynika, iż o wydanej decyzji dowiedział się na początku lipca 2012 r., co potwierdził w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. Niesporne jest, że wniosek o przywrócenie terminu złożył w dniu 27 lipca 2012 r., poza tym wniosek ten został wniesiony do niewłaściwego organu. W sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania właściwy był Wojewoda Opolski, zatem kierując się przepisem art. 65 § 1 K.p.a., organ I instancji przekazał wniosek skarżącego do organu właściwego.
Sąd I instancji w konsekwencji podzielił stanowisko organu, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji został złożony przez skarżącego po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przepisem art. 58 § 2 K.p.a. W szczególności skoro skarżący twierdził, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania był brak wiedzy o decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K., a w dniu 5 lipca 2012 r. już znał jej treść, to zasadnie organ przyjął, że w tym momencie ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem Sądu I instancji nie został także naruszany art. 9 K.p.a. Obowiązek statuowany w tym przepisie nie dotyczy pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Nadto obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie tj. rozpoznanie skargi z pominięciem zasady obowiązku udzielania informacji oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie tj. rozpoznanie skargi z pominięciem faktu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a w związku z tym przysługiwał jej nadzwyczajny środek zaskarżenia tj. wniosek o wznowienie.
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Opolskiego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pracownik Urzędu Miasta w K. poinformował skarżącego o treści decyzji, nie dopełnił jednak ciążącego na nim obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do 12 lipca 2012r. włącznie. Pracownik naruszył tym samym zasadę z art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku udzielenia stronie informacji o tym, że stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w terminie 7 dni, ale liczonym od dnia dowiedzenia się o decyzji, nie zaś od dnia doręczenia tej decyzji. Zdaniem skarżącego niepoinformowanie go przez pracownika organu o terminie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i o tym, że bieg tego terminu rozpoczyna się w dniu uzyskania informacji o decyzji – jest pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego.
Dalej wskazano, że sąd I instancji nie odniósł się do kwestii tego, że skarżącemu w dniu 5 lipca 2012r. przysługiwał nadzwyczajny środek "z art. 142 § 1 k.p.a." tj. wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący nie brał udziału w toczącym się postępowaniu nie z własnej winy, bowiem od listopada 2011r. przebywał w areszcie śledczym i do dnia wniesienia skargi kasacyjnej jest pozbawiony wolności. Dalej stwierdzono, że właściwie skarżącemu przysługiwał nadzwyczajny środek zaskarżenia, nie zaś odwołanie. W dniu dowiedzenia się o decyzji był ona już ostateczna i skarżonemu przysługiwał nadzwyczajny środek zaskarżenia, o czym powinien powiadomić go pracownik organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna powołuje jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego.
Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miałyby zostać naruszone przez sąd I instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. Skarga kasacyjna w tym zakresie przywołuje art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i upatruje wpływu wadliwego stanowiska sądu I instancji w tym, że gdyby Sąd ten dopatrzył się naruszenia przez organ normy art. 8 i 9 k.p.a. wówczas uchyliłby wydane przez Wojewodę Opolskiego postanowienie, co w konsekwencji mogłoby spowodować przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia i podlegałby uwzględnieniu przy spełnieniu pozostałych przesłanek.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, Sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono.
Analiza treści skargi wniesionej do sądu I instancji wskazuje, że w istocie nie została w niej poruszona kwestia zastosowania art. 9 k.p.a. Jednakże na rozprawie przed WSA w Opolu zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. został wyartykułowany, co oznacza, że odnoszenie w tym zakresie normy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybione. Ponadto Sąd I instancji zarzut ten dokładnie omówił w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przyjęte tam stanowisko, że obowiązki organu wynikające z art. 9 k.p.a. nie mogą przyjmować postaci porady prawnej udzielanej przez pracownika organu odnośnie dokładnego przebiegu czynności procesowych, które chciałaby lub mogłaby podjąć strona w danej sytuacji procesowej.
Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Statuuje on zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Naruszenie tej zasady przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie oraz w nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (patrz: B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 70).
Analiza przepisów k.p.a. nie pozwala na przyjęcie jako zasadnej tezy, że podczas rozmowy telefonicznej pracownik organu ma obowiązek instruować obywatela jakiego rodzaju uprawnienia procesowe oraz w jakim czasie i terminie winien je realizować, aby chronić swoje prawa podmiotowe. W szczególności żaden przepis prawa, w tym i art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu (vide wyrok NSA z dnia maja 2013r. sygn. akt II OSK 2384/11). Tym samym także dokładne wskazania w jaki sposób winien być liczony termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie poddaje się dyspozycji przytaczanego art. 9 k.p.a.
Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Według strony kasacyjnej w sprzeczności z tą zasadą stoi fakt, że pracownik organu nie poinstruował skarżącego w jaki dokładnie sposób winien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co pozostaje w związku z obowiązkiem informacyjnym określonym w art. 9 k.p.a., a czego Sąd I instancji nie zauważył i tym samym błędnie skargę oddalił.
Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy nie tylko podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy, ale także udzielanie stronie należytej i wyczerpującej informacji (vide "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; Grzegorz Łaszczyca i in. tom I; opublikowano Lex 2010; komentarz do art. 8 teza 2). Niemniej zasada informowania strony nie jest nieograniczona, o czym wywiedziono wyżej i w tej konkretnej sytuacji nie mogła usprawiedliwiać uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna wiąże także z art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 § 1 k.p.a. Przywołany przepis art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. stanowi o kompetencji Sądu I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w sytuacji stwierdzenia podstawy do wznowienia postępowania. Z kolei art. 142 k.p.a. dotyczy możliwości skarżenia wydanych postanowień. Wydaje się, że intencją autora skargi kasacyjnej było przywołanie zamiast wskazanego ostatnio przepisu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o możliwości wznowienia postępowania z racji tego, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. Powiązanie tego przepisu ponownie z art. 9 k.p.a. i art. art. 134 § 1 p.p.s.a oraz wywodzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powinien właściwie skierować sprawę do postępowania nadzwyczajnego jest bezzasadne.
Sąd I instancji byłby uprawniony do uchylenia zaskarżonego aktu gdyby w graniach danej sprawy stwierdził przesłanki wznowieniowe. Skarżący kasacyjnie przywołuje brak udziału w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Tymczasem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest wpadkowe postępowanie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które co prawda pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem o wymeldowanie, ale rozstrzyga zupełnie inne kwestie, o charakterze ściśle procesowym dotyczącym ostateczności decyzji o wymeldowaniu. Dopóty nie zostanie przesądzona kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu jakiekolwiek wznawianie postępowania o wymeldowanie jest przedwczesne. Wniosek bowiem o wznowienie postępowania można złożyć w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd I instancji nie był uprawniony do badania postępowania o wymeldowanie w aspekcie postaw do jego wznowienia.
Tym bardziej jako bezzasadny należało uznać zarzut ten w powiązaniu z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie obowiązku pracownika o poinformowaniu skarżącego o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o wymeldowaniu. Wcześniejsze rozważania istoty obowiązku organu wynikające z dyspozycji art. 9 k.p.a. pozostają aktualne. W szczególności kiedy strona walczy o możliwość zakwestionowania decyzji w postępowaniu zwykłym poprzez wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania tj. kwestionuje jej ostateczność, informowanie przez pracownika organu o potrzebie złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia w sposób rażący pozostaje w opozycji do normy art. 9 k.p.a. Taka informacja stanowiłaby w istocie poradę prawną, nie zaś obiektywną informację o prawach i obowiązkach strony postępowania.
Z powodów wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny podniesione zarzuty prawa procesowego uznał za bezzasadne.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.