Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 127/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. w K. na bezczynność M. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w K. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność M. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w K. polegającą na niewyznaczeniu dwóch przedstawicieli do udziału w komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora K. w K. do wyboru pielęgniarki oddziałowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 z późn. zm.) konkurs na stanowisko pielęgniarki oddziałowej ogłasza kierownik. Tryb konkursowy mający wyłonić pielęgniarkę oddziałową nie ma więc charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, lecz ma charakter wewnętrzny związany z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego. Zgodnie z art. 49 ust. 5 tej ustawy z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2-5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Jest to więc czynność z zakresu prawa pracy.
Jeżeli chodzi natomiast o postępowanie konkursowe Sąd wskazał, że pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono swoim zakresem, zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs, jak i postępowanie prowadzone przez tę komisję, ale także inne czynności tego procesu. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie wszystkie czynności mają charakter samodzielny i odrębny. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko pielęgniarki oddziałowej. Kontrola ta nie musi bowiem obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Przyjęcie odmiennego poglądu, doprowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania, grożącego jego paraliżem.
Zdaniem Sądu, z powyższych względów do ostatecznych rozstrzygnięć nie można zaliczyć czynności wskazania swoich przedstawicieli przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Czynność ta związana jest bowiem ściśle z postępowaniem konkursowym.
Okręgowa rada pielęgniarek i położnych nie jest też organem administracji publicznej. Jej rozstrzygnięcia nie zapadają w formie decyzji administracyjnych ani postanowień, czy też innych aktów, a w związku z tym nie mieszczą się w katalogów aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skoro zatem wyznaczenie przedstawicieli do komisji konkursowej nie podlega kontroli sądu administracyjnego ani nie następuje w formie decyzji, postanowienia, aktu lub innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie można stwierdzić, że M. Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w K. pozostawała w bezczynności. Sąd uznał zatem, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę.
W skardze kasacyjnej K. w K. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynika sprawy tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 i art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że sprawa polegająca na niewyznaczeniu przez M. Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych w K. przedstawicieli do udziału w komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora K. w K. do wyboru pielęgniarki oddziałowej nie jest sprawą należącą do zakresu właściwości sądów administracyjnych, co z kolei skutkuje naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 916 z późn. zm.) i art. 46 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.), tworzącego procedurę konkursową w której czynności mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, a zatem podlegających kontroli sądów administracyjnych;
- b) art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na niewskazaniu przez Sąd w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten (czynność) odmowy wskazania przedstawicieli do komisji konkursowej powołanej do wyboru pielęgniarki oddziałowej może podlegać kontroli co do zgodności z prawem.
- 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez uniemożliwienie skarżącemu, który nie może wykonać swoich obowiązków z powodu bezczynności M. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w K., dostępu do Sądu, w celu doprowadzenia do realizacji tych obowiązków;
- b) art. 49 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 piet 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że tryb konkursowy mający wyłonić pielęgniarkę oddziałową nie ma charakteru postępowania administracyjnego w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowo administracyjnej lecz ma charakter wewnętrzny i w związku z tym czynność M. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w K. nie podlega kontroli Sądu,
- c) § 10 pkt 5 lit. a i pkt 5 lit. f rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcom (Tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 393) w związku z art. w związku z art. 49 ust. 1 piet 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.) przez przyjęcie, że czynności związane z organizacją i przeprowadzeniem konkursu nie są zaliczone do władczej sfery szeroko rozumianego "administrowania" przez podmioty, w których kompetencji leży dokonanie wymienionych czynności w tym w szczególności wskazanie kandydatów na członków komisji konkursowej,
- d) art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 2 piet 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 916 z późn. zm.) w związku z art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej i w związku z § 10 pkt 5 lit. a i pkt 5 lit. f rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcom przez uznanie, że odmowa (niewyznaczenie) przedstawicieli do komisji konkursowej przez organ samorządu pielęgniarek i położnych na pielęgniarkę oddziałową stanowi element tego konkursu i ma charakter wewnętrzny związany z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego.
- e) art. 46 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.) przez uniemożliwienie odrzuceniem skargi, przeprowadzenia konkursu na pielęgniarkę oddziałową i wykonywania zarządzania podmiotem leczniczym przez jego kierownika zgodnie z przepisami prawa w szczególności art. 49 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza rodzaje skarg na bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a";
według art. 3 § 2 pkt 9 tej ustawy "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw."
Przyjęta w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi właściwość sądów administracyjnych daje podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów skarg na bezczynność: skargę na bezczynność materialnoprawną, która obejmuje bezczynność nie wydania aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, a zatem aktów, które na podstawie przepisów prawa materialnego kształtują uprawnienia lub obowiązki jednostki. Drugim rodzajem spraw na bezczynność jest skarga na bezczynność procesową przez niepodjęcie czynności nakazanych przepisami prawa procesowego w zakresie postępowania administracyjnego określonego przepisami postępowania kodeksu administracyjnego, a w zakresie postępowania podatkowego przepisami Ordynacji podatkowej.
Czynność wyznaczenia przedstawicieli do komisji konkursowej nie mieści się w granicach skarg na bezczynność materialnoprawną, nie stanowi bowiem aktu, który kształtuje władczo uprawnienie lub obowiązki jednostki. Nie stanowi również bezczynności procesowej.
Postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej w drodze decyzji.
Wyznaczony zakres własności sądu administracyjnego obejmuje określony rodzajem skarg zakres w art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasady działania samorządu pielęgniarek reguluje ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 916 ze zm.). Kompetencje kontroli nad prawidłowym działaniem okręgowej rady pielęgniarek ma Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych. Zgodnie z art. 22 ust. 3 o samorządzie pielęgniarek i położnych "Naczelna Rada może zwrócić się do okręgowej rady o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do zakresu jej działania. Uchwała okręgowej rady powinna być podjęta w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia uchwały Naczelnej Rady."
Wyznaczona właściwość sądu administracyjnego nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości rozpoznania skargi na bezczynność M. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz postawionych zarzutów naruszenia przepisów ustawy o działalności leczniczej, ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz zarzutu naruszenia przepisów wykonawczych. Z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych wynika wprost, że "Samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko przepisom prawa." Oznacza to też wyznaczone przepisami ustawy granice kontroli sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.