Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. VII SA/Wa 690/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] w [...] (dalej: "Spółka"/"Skarżąca") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżonym postanowieniem Wojewoda, na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Wojewody z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor – Prezydent, pismem z 23 listopada 2016 r. wycofał wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg szczegółowo opisanych.
Inwestycja była prowadzona na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa"), co skutkowało zawiadamianiem stron w drodze obwieszczeń (art. 11f ust. 3 i art. 11c specustawy drogowej). Zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016 r. nr [...] zostało ogłoszone w drodze obwieszczeń. Przedstawiając daty ogłoszenia w drodze obwieszczeń ustalono, że decyzja została doręczona w dniu 21 grudnia 2016 r. co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął 4 stycznia 2017 r. Spółka złożyła odwołanie w dniu 20 marca 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu.
Wobec powyższego twierdzenie, że Spółka dowiedziała się o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania z pisma WSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. VII SA/Wa 126/17, otrzymanego w dniu 23 lutego 2017 r., nie wpływa na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Datą, w której Spółka dowiedziała się o ww. decyzji umarzającej postępowanie jest data jej doręczenia w trybie art. 49 K.p.a. Zatem Wojewoda odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016 r., co skutkuje brakiem możliwości merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu i oceny prawidłowości tej decyzji.
W skardze Spółka wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako nieważnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), względnie uchylenie go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzuciła: 1) wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu bez wniosku strony w tym zakresie, a więc działanie "z urzędu";
2) względnie - mylne rozpoznanie odwołania od postanowienia Prezydenta z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając, że Wojewoda prawidłowo wskazał na przepis art. 58 K.p.a. oraz, że dla oceny złożonego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania istotne są rozwiązania zawarte w przepisach specustawy drogowej. Zawierają bowiem uregulowania szczególne dotyczące doręczeń pism i decyzji w postępowaniu poprzedzającym rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Właściciele lub użytkownicy wieczyści zawiadamiani są o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczeń, a więc w formie publicznego ogłoszenia (art. 11c ust. 5 specustawy drogowej). Jeżeli chodzi o decyzję kończącą postępowanie, to skoro ustawa przyjmuje, że organ zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, a ponadto wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze to przyjąć należy, że właściciele i użytkownicy wieczyści niejako dodatkowo zawiadamiani są o wydaniu decyzji, zaś podstawową formą ich zawiadomienia o decyzji, jest publiczne ogłoszenie.
W rezultacie, również wobec tych podmiotów znajduje zastosowanie skutek procesowy oparty na wynikającym z art. 49 K.p.a. domniemaniu, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. W sprawie Wojewoda prawidłowo obliczył termin, w którym nastąpiło doręczenie decyzji organu I instancji pozostałym stronom, w tym Spółce, w drodze publicznego obwieszczenia. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta z[...] listopada 2016 r. zostało ogłoszone w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu od 7 grudnia 2016 r. do 21 grudnia 2016 r. Zatem decyzja w powyższym trybie została doręczona stronom 21 grudnia 2016 r., tj. po upływie 14 dni od daty publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji. Stąd 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 4 stycznia 2017 r. Spółka złożyła odwołanie w dniu 20 marca 2017 r., a więc po upływie powyższego terminu.
Za odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przemawiała okoliczność, że w dacie wystąpienia przez Spółkę z odwołaniem od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, decyzja pierwszoinstancyjna była już ostateczna; w ustawowym terminie żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania. W takiej sytuacji strona, która twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (np. nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji), nie może już skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego (domagać się przywrócenia terminu do złożenia odwołania). Może natomiast domagać się obrony swych praw w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego np. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części lub w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionych w niej zarzutów odnośnie do postanowienia Wojewody z dnia [...]z grudnia 2017 r. nr [...]
- b) ewentualnie - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu, a więc na postanowienie wydane z urzędu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu Spółka naprowadziła, że po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji w dniu [...] marca 2017 r., wyraziła sprzeciw co do umorzenia postępowania (art. 105 § 2 K.p.a.) i złożyła w tej samej dacie odwołanie od tej decyzji. W pkt 7 odwołania znalazł się błąd w postaci sformułowania "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", jednak Spółce chodziło o ewentualne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu odwołania. Wojewoda widząc wadliwe sformułowanie zawarte w pkt 7 nabrał wątpliwości czego dotyczy ten wniosek i wezwaniem z dnia 14 lipca 2017 r. zobowiązał Skarżącą do wyjaśnienia żądania zawartego we wniosku z dnia 14 marca 2017 r. W odpowiedzi Spółka wskazała jednoznacznie, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jeżeli decyzja ta stała się ostateczna, mimo braku jej doręczenia Spółce.
Zatem wydanie przez Wojewodę postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, było niezrozumiałe. Z tego powodu Spółka wniosła skargę, jednakże WSA bezzasadnie i wbrew jej literalnej treści przyjął, że Skarżąca składała wniosek o przywrócenie terminu i skarży odmowę przywrócenia. Tymczasem wniosku takiego w ogóle nie było, a więc organ (Wojewoda) nie mógł orzekać w tym zakresie, a postanowienie takie jest nieważne. WSA powinien w zaskarżonym wyroku stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, względnie je uchylić, a nie przyznawać rację Wojewodzie, że nie było podstaw do przywrócenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i podnosi, że WSA oddalając skargę nie rozpoznał zarzutów, gdyż w ogóle nie zajął się tym, czy postanowienie o przywrócenie terminu mogło być wydane bez wniosku strony. Przy twierdzeniu, że Spółka wniosku takiego nie składała, obowiązkiem WSA było uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Wojewody do wyjaśnienia, czy i kiedy wniosek o przywrócenie terminu został złożony. WSA winien też wskazać organowi, że przy braku takiego wniosku postępowanie powinno w tym zakresie zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.).
Zgodnie z 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy, bez względu na podniesione zarzuty. Wobec tego, skoro zakres badania zaskarżonego aktu w aspekcie zgodności z prawem nie jest zawężony do podniesionych w skardze zarzutów, to tym bardziej sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny zarzutów sformułowanych w skardze. Podkreślić w tym miejscu należy, że w skardze podniesiony był zarzut wskazujący na działanie organu "z urzędu", względnie na mylne rozpoznanie odwołania od postanowienia Prezydenta z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania, jako wniosku o przywrócenie terminu.
Z akt administracyjnych wynika, że Spółka w odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2016 r. (z daty: Warszawa, 14 marca 2017 r.), w punkcie 7. zawarła wniosek "o przywrócenie terminu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." W związku z tej treści żądaniem Wojewoda, któremu Prezydent przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r. przekazał odwołanie, wezwał Spółkę o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 14 marca 2017 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 22 maja 2017 r. (data wpływu pisma z 16 maja 2017 r. będącego odpowiedzią na przekazanie odwołania przez Prezydenta) jest wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a., czy też żądaniem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (k. 6 akt adm.). W piśmie wyjaśniającym z dnia 1 sierpnia 2017 r. podano, że "Spółka domaga się wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jeżeli decyzja ta stała się ostateczna mimo braku jej doręczenia Spółce".
W tej sytuacji Wojewoda zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. poinformował o przekazaniu, zgodnie z właściwością, podania o wznowienie postępowania Prezydentowi (k. 8 akt jw.). Kolejnym pismem z dnia 11 września 2017 r. zatytułowanym "Pismo uzupełniające w sprawie odwołania (...)" Spółka naprowadziła, że strona doprecyzowała pkt VII żądania określając go wnioskiem o wznowienie postępowania. Dodatkowo wskazała, że "Wojewoda... jest niewłaściwy jedynie co do kwestii ewentualnego wznowienia postępowania, zaś w zakresie pozostałych wniosków jest właściwy do rozpoznania sprawy. Wojewoda powinien (...) rozpoznać odwołanie od decyzji (...)".
W tym stanie sprawy Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. będącym przedmiotem skargi, orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2016 r. Natomiast WSA, pomimo zarzutu skargi wskazującego na działanie organu bez wniosku strony o przywrócenie terminu (twierdzenie Skarżacej, że Wojewoda działał "z urzędu"), bez szczegółowego odniesienia się do tej pryncypialnej kwestii, dokonał oceny rozstrzygnięcia pod kątem naruszenia art. 58 K.p.a. w powiązaniu z przepisami specustawy drogowej. Trafnie więc skarga kasacyjna wskazuje, że WSA nie przeprowadził kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisu art. 134 P.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie nie daje również odpowiedzi na pytanie czy WSA orzekał w granicach sprawy, którą – uwzględniając treść zaskarżonego postanowienia – musiałby wyznaczyć wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony.
Ponieważ zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 151 P.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny alternatywnie sformułowanego zarzutu, który w swej treści opiera się na twierdzeniu Spółki o działaniu organu "z urzędu".
Rozpoznając ponownie sprawę WSA winien dokonać oceny zarzutów skargi i zbadać czy Wojewoda w przedmiocie przywrócenia terminu orzekał na wniosek Spółki, czy też jak twierdzi Skarżąca – działał "z urzędu".
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podanie Spółki o wznowienie postępowania zostało rozpoznane; Prezydent postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2016 r. Zażalenie Spółki na to rozstrzygnięcie nie zostało przez Wojewodę uwzględnione (postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r.), zaś skarga Spółki na postanowienie Wojewody została przez WSA oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2261/18.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a. (opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł (50 % stawki).