Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3624/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 484/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

1. 2) stwierdził, że przewlekłość Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) przyznał od Wojewody [...] na rzecz A. C. sumę pieniężną 1000 złotych;
3. 4) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że skarżąca w dniu 27 lutego 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pierwszą czynnością organu w sprawie było wezwanie skarżącej dnia 24 kwietna 2018 r. do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, usunięcia braków formalnych wniosku oraz osobistego stawiennictwa w urzędzie. Wezwanie zostało wykonane przez skarżącą 30 maja 2018 r. w zakreślonym terminie. Kolejną czynnością w sprawie było zwrócenie się pismem z dnia 3 lipca 2018 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094).

Następnie pismem z dnia 25 lipca 2018 r. organ zawiadomił skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie podjęta do dnia 15 października 2018 r. oraz wezwał skarżąca do uzupełnienia materiału dowodowego, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 1 sierpnia 2018 r., a skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w dniu 3 października 2018 r. Ostatecznie postępowanie zostało zakończone w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydaniem decyzji w sprawie.

Sąd I instancji mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdził, że pierwszą czynność w sprawie - wezwanie o uzupełnienie braków formalnych i fiskalnych wniosku - organ podjął blisko dwa miesiące po wpływie wniosku. Następna czynność - konsultacja z innymi organami - była podjęta po upływie miesiąca od daty uzupełnienia braków wniosku, a kolejna - wezwanie o uzupełnienie materiału dowodowego i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy - po upływie dwóch miesięcy od daty uzupełnienia wniosku. Załatwienia wniosku - wydanie decyzji - nastąpiło natomiast po upływie blisko siedmiu miesięcy od dnia uzupełnienia materiału dowodowego przez skarżącą. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w zestawieniu z ich charakterem pozwalał, w ocenie Sądu I instancji uznać, że organ ani nie prowadził sprawy na bieżąco, ani nie kumulował czynności po uzupełnieniu braków formalnych i fiskalnych wniosku. Takie działanie organu należało zakwalifikować jako naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego - zasady szybkości i ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). Tym samym, Sąd I instancji uznał, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie ww. wniosku skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało nadto miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, organ mógł zakończyć postępowanie w terminie dwumiesięcznym, ale termin ten przekroczył ponad sześciokrotnie. Organ tylko raz poinformował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy, stosownie do treści art. 36 k.p.a. i miało to miejsce dopiero po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą, a po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy (blisko trzymiesięczny) był nieadekwatny do stanu sprawy oraz nie został przez organ dochowany.

Po drugie, organ świadomie działał wbrew treści art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Tymczasem organ przekazał oryginał akt sprawy organowi wyższego stopnia na okres blisko dziewięciu miesięcy (9 sierpnia 2018 r. – 9 kwietnia 2019 r.). Usprawiedliwieniem na wyzbycie się akt administracyjnych, nie mogły być okoliczności na jakie organ wskazywał w odpowiedzi na skargę, a mianowicie prowadzenia dużej liczby postępowań przez organ, w których wpływają ponaglenia, braki kadrowe czy ograniczone możliwości techniczne. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała – zdaniem Sądu - z celowego działania i to w sprzeczności z obowiązującym prawem.

Mając zaś na względzie, że skarżąca oczekiwała na rozpoznanie wniosku ponad 12 miesięcy i organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący takiego stanu rzeczy, a także, że wskazane powyżej okoliczności świadczyły o zawinionym działaniu organu, który przez prawie połowę okresu postępowania nie dysponował aktami sprawy, Sąd I instancji uznał za zasadne także przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Zdaniem Sądu I instancji, przyznana suma pieniężna, jako adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu stanu przewlekłości, będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w zakresie punktu 2 i 3.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
2. - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono: 1) o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3 i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa i nie zasądzenie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, ewentualnie;

1. 2) o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2. 3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że Sąd I instancji uznając, że w sprawie miała miejsce rażąca przewlekłość postępowania, nie uwzględnił ilości spraw prowadzonych przez organ czy problemów kadrowych organu. Zauważył przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowym trudności kadrowe i ilość prowadzonych przez organ spraw mają wpływ na ocenę charakteru bezczynności czy przewlekłości. Ponadto, Sąd I instancji w wyliczeniu okresu trwania postępowania nie uwzględnił odliczenia terminów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., to jest: od 24 kwietnia 2018 r. do 30 maja 2018 r. (od wezwania do uzupełnienia braków formalnych do uzupełnienia przez skarżącą ww. braków), od 3 lipca 2018 r. do 2 sierpnia 2018 r. (okres opiniowania sprawy przez inne organy), od 25 lipca 2018 r. do 3 października 2018 r. (od wezwania do uzupełnienia braków materialnych do uzupełnienia przez skarżącą ww. braków) oraz okres kilku miesięcy przekazania akt sprawy z ponagleniem do organu II instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich w tym, przed Wojewodą [...], związane jest z ciągle utrzymującym się wzrostem liczny wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi, co z kolei jest konsekwencją wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która wprowadziła liberalizację przepisów związanych z pobytem cudzoziemców w Polsce oraz sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Europie, zwłaszcza na terytorium Ukrainy.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że zasądzenie przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej nie może zostać uznane jako prawnie uzasadnione i nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Dodał, że skarżąca w skardze nie wskazała, oprócz ogólnych twierdzeń odnoszących się do długości postępowania, na istnienie okoliczności przymawiających za przyznaniem jej sumy pieniężnej, ani też na doznaną stratę czy zakres uszczerbku, który to suma pieniężna mogłaby rekompensować. Argumentem dla przyznania przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej we wskazanej wysokości nie może być jedynie możliwość zaistnienia ewentualnej szkody skarżącej.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. została wydana decyzja administracyjna, tym samym karanie organu ww. środkiem, który ma na celu "przymuszenie" organu do załatwienia sprawy, po upływie 5 miesięcy od wydania decyzji przez organ, jest całkowicie bezzasadne. Funkcję prewencyjną w sprawie spełnia zasądzony na rzecz skarżącej zwrot kosztów "postępowania administracyjnego".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół dwóch kwestii: czy przewlekłość postępowania, którego istnienia organ administracji de facto nie kwestionuje miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącej sumy pieniężnej.

W odniesieniu do pierwszego wątku, wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego jako znamię normy prawnej w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19; z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19).

Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Brzmienie tego przepisu pozwala stwierdzić, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (przewlekłości), nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości procedowania w niniejszej sprawie miało charakter rażący. Dość zauważyć, że pierwszą czynność procesową (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych i osobistego stawiennictwa) organ podjął w dniu 24 kwietnia 2018 r., tj. blisko dwa miesiące po złożeniu przez cudzoziemkę wniosku (27 lutego 2018 r.). Przy czym pismo z dnia 24 kwietnia 2018 r. zostało nadane do strony dopiero w dniu 8 maja 2018 r. (14 dni po jego sporządzeniu). Następna czynność, konsultacja z innymi organami, była podjęta w dniu 3 lipca 2018 r. i została dokonana po upływie miesiąca od daty uzupełnienia przez stronę braków wniosku (30 maja 2018 r.), a kolejna, wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego, została podjęta w dniu 25 lipca 2018 r., tj. po upływie prawie dwóch miesięcy od daty uzupełnienia przez skarżącą wniosku.

W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. organ poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana do dnia 15 października 2018 r. Skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w dniu 3 października 2018 r. Wyznaczony przez organ termin na wydanie decyzji nie został przez niego dochowany, albowiem Wojewoda [...] przekazał oryginały akt sprawy, na okres blisko dziewięciu miesięcy (9 sierpnia 2018 r. – 9 kwietnia 2019 r.), organowi wyższego stopnia, w związku z wniesieniem przez cudzoziemkę w dniu 20 lipca 2018 r. ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Decyzja w sprawie została wydana [...] kwietnia 2019 r., tj. w tym samym dniu, w którym za pośrednictwem organu została złożona przez cudzoziemkę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji w wyliczeniu terminu trwania postępowania nie uwzględnił odliczenia terminów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., tj. przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, wbrew twierdzeniu organu, nie wszystkie wskazane przez niego w skardze kasacyjnej terminy mogły podlegać odliczeniu. Można podać w wątpliwość wskazany przez organ okres od dnia 25 lipca 2018 r. do dnia 3 października 2018 r. (od wezwania do uzupełnienia braków do ich uzupełnienia). Otóż pismem z dnia 25 lipca 2018 r., doręczonym w dniu 1 sierpnia 2018 r., wezwano stronę reprezentowaną przez pełnomocnika, do złożenia w terminie 14 dni, określonych dokumentów.

Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby organ, wraz z upływem zakreślonego terminu, w przypadku nie złożenia przez stronę żądanych dokumentów (te zostały złożone w dniu 3 października 2018 r.), podjął niezwłocznie czynności mające na celu zakończenie postępowania w sprawie. Także okres kilku miesięcy przekazania akt sprawy z ponagleniem do organu drugiej instancji, nie mógł podlegać odliczeniu, a to z uwagi na dyspozycję art. 37 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, "organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego".

Zauważyć w tym względzie należy, że zasadniczym celem ponaglenia wnoszonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - czy to na bezczynność, czy na przewlekłe prowadzenie postępowania - jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego. Przekazanie akt sprawy organowi administracji właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia, a nie ich odpisów, może niweczyć ten cel z czysto technicznych względów – niedysponowania tymi aktami przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Obowiązkiem tego organu jest przede wszystkim dalsze procedowanie w sprawie, a w celu umożliwienia oceny stanu bezczynności lub przewlekłości przez organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia, wykonanie odpisów wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Taki cel regulacji zawartej w art. 37 § 4 k.p.a. wprost wyrażono w projekcie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Uchwalona w wyniku rozpatrzenia tego projektu ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm.) wprowadziła do k.p.a. liczne zmiany, w tym nadała nowe brzmienie art. 37, wprowadzając m.in. środek zaskarżenia opieszałości organu administracji w postaci ponaglenia oraz regulując procedurę jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że celem regulacji zawartej w art. 37 § 4 k.p.a. "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący (...)". Dodano, że "(...) celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w związku z czym procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) (...)". – zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1128/19.

W niniejszej sprawie, Wojewoda [...] nie tylko, wbrew dyspozycji art. 37 § 4 k.p.a., przekazał oryginały akt organowi wyższego stopnia, ale także nie podjął żadnych czynności zmierzających chociażby do ich wypożyczenia. Świadczy to o nieuzasadnionej zwłoce w rozpatrzeniu sprawy.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący organ upatruje usprawiedliwienia swojej przewlekłości w takich okolicznościach jak: zwiększająca się liczba wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu, problemy kadrowe (znaczna ilość spraw przypadająca na pracownika, fluktuacja pracowników). Zgodnie już z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie stanowią one jednak uzasadnienia dla bierności organu w załatwieniu sprawy. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 521/16; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 123/19).

Ponadto, sprawy o udzielenie zgody cudzoziemcowi na pobyt czasowy nie są na tyle skomplikowane, aby wyłączone były w stosunku do nich regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie terminów załatwiania spraw. Gdyby taki stan występował, to niewątpliwie obowiązywałyby w tych sprawach regulacje szczególne, co do terminu ich załatwienia, jak to ma miejsce w przypadku rozpatrywania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (art. 210 ustawy o cudzoziemcach), czy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (art. 139i ustawy o cudzoziemcach).

Reasumując, przedstawiony ciąg zdarzeń i czynności podejmowanych przez organ w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a biorąc pod uwagę okresy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami i zaniechania organu, nie może budzić wątpliwości, że działanie takie uzasadniało dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, co do rażącego naruszenia omawianych przepisów dotyczących szybkości postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a., nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest stwierdzenie w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione uznaniu sądu. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

I tak, na przykład, przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być on natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18).

Z kolei w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 23/13, zapadłym na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, poz. 1843 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł i wskazania w nim zawarte można odnieść do niniejszej sprawy, że określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej.

Dodatkowo, należy również przywołać pogląd prezentowany przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt III SPP 154/05, zgodnie z którym, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.

Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły noszący cechy rażącego naruszenia prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, która stanowiła zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej doznała skarżąca w związku z naruszeniem jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i była adekwatna do stopnia zawinienia organu. Zasadnie też zastosował ten środek uznając, że spełni on swoją funkcję o charakterze prewencyjnym. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy niewydanie decyzji w ustawowym terminie spowodowało szczególnie wymierną materialnie dolegliwość dla wnioskodawczyni. Przyznana kwota stanowiła pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu wadliwości działania organu, nie pełniła ona funkcji odszkodowania za ewentualnie poniesioną przez wnioskodawczynię szkodę.

Zasądzona kwota niewątpliwie mieściła się także w ustawowych granicach. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (M.P. z 2019 r. poz. 154) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4 585,03 zł, co oznacza, iż górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz skarżącej wynosiła 22 925,15 zł.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.