Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 631/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia [..] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po rozpatrzeniu zażalenia Z.K. na postanowienie Wójta Gminy [..] z dnia [.] stycznia 2016 r. niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji kruszyw budowlanych z recyklingu oraz mieszanek popiołowo-żużlowo-ziemnych na terenie działki [..] w miejscowości [..], gmina [..], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z treści przepisu art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na wymienione w art. 63 ust. 1 ustawy postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy, niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie przysługuje zażalenie, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy [..] wydał postanowienie na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Mając na uwadze, że na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie, w ocenie SKO, było ono zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Rozpoznając skargę na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji, wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Według art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodać należ przy tym, że brak jest w omawianej ustawie zapisu wskazującego na dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie.
W ocenie Sądu, z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 cyt. ustawy znalazłoby się odwołanie również do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Zatem pominięcie w art. 65 ust. 2 ustawy postanowienia wskazanego w art. 63 ust. 2 ustawy, każe w świetle art. 141 § 1 K.p.a. przyjąć, że należy ono do postanowień niezaskarżalnych.
Sąd wskazał, że w świetle takiego brzemienia art. 65 ust. 2 ustawy postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, może być zakwestionowane przez stronę postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z art. 142 K.p.a. W takiej sytuacji efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji, może być również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Z. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w [..] w sytuacji, gdy stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [..] niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowi naruszenie art. 87 oraz art. 178 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a., art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które prowadzi do naruszenia istotnych interesów uczestnika postępowania oraz pozbawia go adekwatnej ochrony prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnie z wymienionych zarzutów. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając przepisom p.p.s.a. w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczne jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Zarzut naruszenia art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie okazał się zasadny. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w związku z uchwałą tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych z tego względu, że naruszenie art. 63 cyt. ustawy nie zostało powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy wskazać również, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w tym zarzucie, który ustęp tego przepisu został naruszony przez organy administracji publicznej, a następnie Sąd kontrolujący zastosowanie przepisów prawa materialnego, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że skarżący miał na myśli ust. 2 tego przepisu.
Na podstawie art. 63 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy, postanowienie wydaje się również, jeżeli właściwy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowienie Wójta Gminy [..] niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało wydane na podstawie art. 63 ust. w/w ustawy. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby na postanowienie, wydane w trybie art. 63 ust. 2, przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 65 ust. 2 jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 powyższej ustawy przysługuje zażalenie. A zatem zgodnie z art. 65 ust. 2 możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast już przy niestwierdzeniu przez organ administracyjny takiej potrzeby - wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2084/10, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).
O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 K.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a. również okazał się niezasadny.
Wskazanie jako podstaw kasacyjnych przepisów określających zasady ogólne postępowania administracyjnego bez powiązania ich z zarzutami naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego konkretyzujących te zasady wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób powołane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów szczegółowo regulujących to postępowanie. Takiego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w skardze kasacyjnej nie odnalazł. Z pewnością za naruszenie zasady legalności oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej nie można uznać stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, od którego nie przysługuje na podstawie przepisów ustawy taki środek zaskarżenia. Wręcz odwrotnie, to rozpoznając zażalenie, organ dopuściłby się naruszenia zasady praworządności, bowiem nie działałby na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Co prawda zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to jednak od tej zasady sam Kodeks w stosunku do postanowień wprowadza wyjątki. Nie oznacza to jednak, że strona traci zupełnie prawo do zakwestionowania takiego niezaskarżalnego postanowienia, jak sugeruje to skarżący, powołując się na pozbawienie go środków ochrony prawnej, gdyż, o ile zostałaby wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie, to niezależnie od jej treści i rozstrzygnięcia, w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie (art. 142 K.p.a.).
Normę art. 134 p.p.s.a. można zaś naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał w kontroli legalności zaskarżonego postanowienia albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.