Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 507/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M. M. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy:
- 1. stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności;
- 2. stwierdził, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;
- 4. wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych;
- 5. przyznał od Wójta na rzecz M. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych;
- 6. zasądził od Wójta na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią o obsadzie do 40 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina L. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wójt wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niezawiniony brak udziału w postępowaniu właścicieli działek sąsiednich. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wójt wstrzymał wykonanie decyzji z [...] grudnia 2016 r. Skarżąca złożyła zażalenia: na postanowienie z [...] marca 2017 r. oraz z [...] marca 2017 r., przy czym zażalenie na postanowienie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej "SKO") dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania.
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. SKO uchyliło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Akta sprawy zostały przekazane Wójtowi w dniu [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wójt wydał ponowne postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W piśmie z 9 października 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") skargę na bezczynność Wójta, która została odrzucona postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 325/17. Skarżąca 30 października 2017 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wójt wstrzymał wykonanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 16 listopada 2017 r. Wójt wezwał skarżącą do przedstawienia zaświadczenia o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. SKO uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, wyznaczając miesięczny termin na załatwienie sprawy.
Akta sprawy zostały zwrócone Wójtowi 29 listopada 2017 r. W dniu 23 listopada 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo skarżącej, w którym wyjaśnia, że jest posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni 8,9 ha, jednakże nie przedstawiła zaświadczenia. Z tych względów Wójt pismem z 8 stycznia 2018 r. wezwał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego oraz wykazania, w jaki sposób zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem oraz o dostarczenie umowy zawartej z właściwym zarządcą sieci energetycznej, który zapewni odpowiednie uzbrojenie umożliwiające dostawy prądu. Skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy miesięczny termin na załatwienie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
SKO decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wójt otrzymał odpis decyzji w dniu 16 kwietnia 2018 r. W dniu 21 maja 2018r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło miesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu 25 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła przedmiotową skargę na bezczynność Wójta Gminy L. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości K. Decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) SKO po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz J. G., uchyliło decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości oraz uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią i ostatecznie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO z [...] września 2018 r. Nieprawomocnym wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3097/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] września 2018 r. oraz decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. nr [...], a także decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.
M. M. w skardze na bezczynność zarzuciła, że Wójt naruszył terminy określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz.U. z 2018 r. poz. 2066 ze zm.) – dalej: K.p.a., celowo przedłużając prowadzone postępowanie. Ponadto wskazała, iż poszczególne czynności organ podejmował w znacznych odstępach czasowych, m.in. zażalenie na postanowienie z [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy, które skarżąca wniosła do Wójta w dniu 10 kwietnia 2017 r., zostało przez niego przekazane do SKO dopiero po ponad dwóch miesiącach. SKO aż czterokrotnie wyznaczało Wójtowi miesięczny termin do załatwienia sprawy i wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, jak również zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż skargę na bezczynność należało uwzględnić, albowiem sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Wyjaśnił, iż bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.).
Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, iż poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 24 lipca 2017 r. (data przekazania postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2017 r., uchylającego postanowienie Wójta z [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy) do dnia [...] października 2017 r. (data wydania ponownego postanowienia o wznowieniu postępowania) oraz w okresie od 29 listopada 2017 r. (przekazanie postanowienia SKO w przedmiocie zobowiązania Wójta do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt) do 8 stycznia 2018 r. (data wezwania skarżącej do nadesłania dokumentów). Dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., a zatem po upływie prawie roku od daty wszczęcia postępowania wznowieniowego, Wójt wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzja ta została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Wójt wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Sąd I instancji wskazał również, iż analiza czynności podejmowanych przez Wójta prowadzi do wniosku, że były one podejmowane w znacznej odległości czasowej nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Taki sposób prowadzenia postępowania prowadził do naruszenia obowiązku organu prowadzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należało stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 i 36 K.p.a. Wójt niczym nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżąca podejmowała liczne kroki w celu szybkiego załatwienia sprawy. Sposób prowadzenia postępowania przez Wójta mógł wywołać u skarżącej poczucie, że w istocie organ nie zmierzał do jego zakończenia, a jedynie "odwleczenia" w czasie załatwienia sprawy.
Tak długi okres rozpoznawania sprawy w postępowaniu wznowieniowym, a także sposób prowadzenia postępowania przez organ i podejmowania poszczególnych czynności Sąd I instancji uznał za usprawiedliwiające, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd wyjaśnił następnie, iż zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie.
Sąd podkreślił, że wyznaczając wysokość grzywny oraz sumy pieniężnej z tytułu bezczynności miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, czas trwania postępowania, a także to, że jest to postępowanie wznowieniowe, oraz to, że SKO zobowiązywało Wójta do rozpatrzenia sprawy w terminie miesiąca. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na to, że w obrocie prawnym, w dacie wydania wyroku w tej sprawie, pozostawała decyzja SKO z [...] września 2018 r. uchylająca decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości oraz uchylająca decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: "NSA") wniósł Wójt Gminy L. Zaskarżył wyrok w zakresie pkt 1, 2, 4, 5 i 6. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w oparciu o ten przepis sąd może łącznie wymierzyć grzywnę i przyznać określoną sumę pieniężną, gdy wobec użycia w treści przepisu słowa: "lub" wskazującego na alternatywę rozłączną, możliwe jest zastosowanie wyłącznie jednej z wymienionych w tym przepisie sankcji.
Skarga kasacyjna wnosi o "zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zreferowano argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji. Dalej skarżący kasacyjnie przyznał, że postępowanie nie toczyło się w odpowiednim tempie, ale nie oznacza to, że możliwe jest przypisanie organowi zarzutu bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa skarżącej nie jest bowiem prostą sprawą. Toczyło się równolegle postępowanie dotyczące uchwalenia planu miejscowego. Toczyło się także postępowanie ze skargi, jaką złożyła skarżąca na uchwałę Rady Gminy L. z 26 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2553/18). Te okoliczności świadczą, że celem organu nie było "odwleczenie" załatwienia sprawy.
W kwestii łącznego zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej, to ustawa przewiduje konstrukcję alternatywy rozłącznej, co oznacza, że możliwe jest zasądzenie albo grzywny albo przyznanie sumy pieniężnej. Tymczasem Sąd I instancji zastosował obydwie te sankcje.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie został wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.
Skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem pkt 1, 2, 4, 5 i 6 zaskarżonego wyroku, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł, przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł, jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. NSA nie podzielił bowiem zarzutów naruszenia art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. w związku z art. 149 §1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, iż pomimo że postępowanie administracyjne nie toczyło się w odpowiednim tempie, Wójtowi nie można przypisać zarzutu zarówno bezczynności, a tym bardziej kwalifikowanej bezczynności. W tym miejscu należy podnieść, że nowelą z 7 kwietnia 2017 r., która weszła w życie 1 czerwca 2017r. ustawodawca wprowadził definicję pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenia postępowania". Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w pkt 1 art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Wykładnia językowa, gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie. Przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo ustalonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. (vide postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19).
Rozpoznając zatem sprawę ze skargi na bezczynność Sąd I instancji zobowiązany jest do oceny, czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, a także czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, opisał i wyjaśnił terminy, w jakich załatwiane są sprawy zgodnie z K.p.a. oraz wyczerpująco uzasadnił dlaczego – wobec nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. oraz wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. przez SKO - należało uwzględnić skargę na bezczynność Wójta. Wnoszący kasację nie podważył tych okoliczności, które stanowiły podstawę konkluzji przyjętej przez Sąd I instancji, że organ pozostawał w bezczynności. Do okoliczności tych należą w szczególności wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuzasadnione przerwy w działaniu Wójta (cyt.: "poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 24 lipca 2017 r. (data przekazania postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2017 r. uchylającego postanowienie Wójta z [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy) do dnia [...] października 2017 r. (data wydania ponownego postanowienia o wznowieniu postępowania) oraz w okresie od 29 listopada 2017 r. (przekazanie postanowienia SKO w przedmiocie zobowiązania Wójta do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt) do 8 stycznia 2018 r.").
Przedstawiona przez Sąd I instancji kolejność oraz czasookres poszczególnych czynności Wójta znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Ustalony zatem stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Ocena tego stanu przez Sąd I instancji polegająca na przyjęciu, że organ naruszył zasady wyrażone w art. 35 K.p.a., 36 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a., jest zdaniem NSA prawidłowa i prowadzi do trafnej konkluzji, że organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie NSA wskazuje, iż wnoszący kasację organ nie podał skutecznych argumentów, które miałyby zwalczyć przyjęty przez Sąd I instancji stan bezczynności Wójta.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stwierdza czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a P.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając - w tym zakresie - swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z orzecznictwa NSA wynika natomiast, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości.
Wobec tego uznać należy, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów, określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające bieg terminu na załatwienie sprawy.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zgodzić się zatem trzeba z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wójt Gminy L. na dzień wniesienia skargi tj. 25 czerwca 2018 r. dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, iż czynności Wójta w niniejszej sprawie były wykonywane, ale w dużych odstępach czasu. W interwałach pomiędzy tymi czynnościami wystąpił całkowity brak działania organu: w okresie od 24 lipca 2017 r. do 16 października 2017 r. oraz w okresie od 29 listopada 2017 r. do 8 stycznia 2018 r. Dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., a zatem po upływie prawie roku od daty wszczęcia postępowania wznowieniowego, Wójt wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Wójt wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Pozostawał zatem w tym czasie w całkowitej bezczynności. W konsekwencji prawidłowo ustalony stan faktyczny obrazuje, że nie tylko organ nie podejmował żadnych czynności w określonych przedziałach czasowych, ale wystąpiło także znaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).
NSA podkreśla również, że wpływu na ocenę stopnia naruszenia nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności niecelowego działania organu oraz dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy skarżącej oraz fakt, iż toczyło się równolegle postępowanie dotyczące uchwalenia planu miejscowego, a także postępowanie ze skargi, jaką złożyła skarżąca na uchwałę Rady Gminy L. z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego (sygn. akt IV SA/Wa 2553/18). Postępowanie planistyczne nie stanowi bowiem co do zasady przeszkody w prowadzeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jedynie w wypadkach wskazanych w art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej: "u.p.z.p." postępowanie takie ulega lub może ulec zawieszeniu. Stosownie zaś do art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania.
Tymczasem organ prowadzący to postępowanie nie wydał postanowienia o zawieszeniu. Toczyło się ono niezależne od postępowania planistycznego. Nie miało także wpływu na tok tego postępowania postępowanie sądowe ze skargi skarżącej na plan miejscowy. Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2553/18) skarga została oddalona i na dzień orzekania przez NSA w niniejszej sprawie wyrok ten jest prawomocny. Jeżeli postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostanie zawieszone, nie istnieje inny bezpośredni związek pomiędzy nim, a równolegle toczącym się postępowaniem planistycznym. Dopiero uchwalenie planu miejscowego odnosi skutek wobec wydanej już decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
W kontekście powyższych rozważań przyjąć więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. orzekając, że Wójt dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że doszło do znacznego przekroczenia terminu ustawowego, jak również terminu ustalonego przez SKO w trybie art. 36 § 1 K.p.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku podstawy do zastosowania środków w postaci łącznego wymierzenia organowi przez Sąd I instancji grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zatem wymierzenie organowi grzywny, jak też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dla sądu, z którego może skorzystać uwzględniając skargę na bezczynność/przewlekłość, jeżeli - w realiach rozpoznawanej sprawy - uzna to za uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu strony skarżącej bezczynność/przewlekłość.
Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że użyty spójnik "lub" stanowi alternatywę rozłączną, co oznacza orzeczenie albo sumy, albo grzywny. Zdaniem NSA norma art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnia sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/17).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Sąd I instancji uznając w sprawie, iż organ dopuścił się bezczynności miał - zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. – podstawę do jednoczesnego wymierzenia organowi grzywny - w wysokości 500 zł, która ma charakter represyjny i prewencyjny mający zdyscyplinować organ - oraz do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - w kwocie 500 zł, która to suma ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.