Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3642/19

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., którym oddalono skargę w/w na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wygaszenia pomocy socjalnej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przyznał A. M. świadczenie pieniężne na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu w [...] i udzielił opieki medycznej od dnia 1 maja 2014 r. do dnia określonego w art. 74 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1109). Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w części dotyczącej terminu ważności udzielonego zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony i udzielił temu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia 19 czerwca 2017 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę, którą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. została oddalona.

W dniu [...] września 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia pomocy socjalnej wobec spełnienia przesłanek o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to postępowanie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie. Skarżący odebrał powyższe postanowienie w dniu 16 października 2017 r. i w tym samym dniu wniósł o zawieszenie postępowania.

W dniu [...] grudnia 2017 r. organ wydał postanowienie, odebrane przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2016 r., w którym odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie to skarżący zaskarżył w dniu 17 stycznia 2018 r. składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, po czym w dniu 22 marca 2018 r. wycofał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 22 marca 2018 r. A. M., a więc w tym samym dniu, w którym wycofał wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy, złożył kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na nowe, nieprzywoływane dotąd w sprawie okoliczności. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ wydał postanowienie, odebrane przez skarżącego w dniu 18 maja 2018 r. w którym odmówił zawieszenia postępowania.

W dniu 23 kwietnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ odmówił przeprowadzenia rozprawy. Postanowienie zostało wysłane do skarżącego pocztą. Pierwsza awizacja została dokonana w dniu 8 maja 2018 r., zaś powtórna w dniu 16 maja 2018 r. skarżący nie odebrał korespondencji, pomimo, że w dniu 18 maja 2018 r. odebrał dwa inne pisma z Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 23 maja 2018 r. upłynął termin odbioru dwukrotnie awizowanej przesyłki i na podstawie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie zostało uznane za skutecznie doręczone w dniu 23 maja 2018 r.

W dniu 26 kwietnia 2018 r, organ skierował do skarżącego informację o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pomocy socjalnej oraz opieki medycznej, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, którą skarżący odebrał w dniu 18 maja 2018 r. W dniu 22 maja 2018 r. A. M. złożył skargę, w której zarzucił, iż termin ten został wyznaczony przedwcześnie, ponieważ w jego sprawie wciąż nie zakończyło się jeszcze postępowanie z wniosku o zawieszenie postępowania złożonego w dniu 22 marca 2018 r. Podkreślił, iż przysługuje mu zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a więc dopóki nie zostanie ono rozpatrzone zapoznawanie się z aktami postępowania należy uznać za przedwczesne, bowiem nie będą one zawierać całokształtu materiału zebranego w sprawie. Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., wysłanym w dniu 20 czerwca 2018 r., poinformowano skarżącego, że skarga została uznana za bezzasadną. W związku z nieodebraniem dwukrotnie awizowanej przesyłki pismo zostało uznane za doręczone w dniu 14 lipca 2018 r.

W dniu 25 maja 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania, po czym w dniu 28 maja 2018 r. wycofał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym samym dniu, tj. 28 maja 2018 r. skarżący złożył pop raz kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na nowe nieprzywoływane dotąd w sprawie okoliczności, tj. fakt, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którym w jego ocenie jest "wynik postępowania w sprawie wydania Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca z wniosku z dnia [...] października 2017 r. na podstawie, którego będzie mógł odbierać pisma w niniejszej sprawie, a także wynik jego ponaglenia w sprawie niezakończenia postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydania [...], złożonego w dniu dzisiejszym." Strona z faktu nieposiadania aktualnego Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca wywodziła szereg ograniczeń jej praw w postępowaniu administracyjnym dot. wygaszenia świadczeń tj. brak możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu ze względu na brak możliwości doręczania pism w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, a także brak możliwości przeglądania akt na podstawie art. 10 k.p.a. ze względu na brak możliwości wylegitymowania.

W dniu [...] maja 2018 r. organ wydał informację o odmowie wyznaczenia nowego terminu do przeglądania akt, w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, będące odpowiedzią na wniosek z dnia [...]maja 2018 r., zaś w dniu [...] czerwca 2018 r. została wydana decyzją w sprawie o wygaśnięcie pomocy socjalnej i opieki medycznej, w której Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców stwierdził wygaśnięcie z dniem 14 czerwca 2018 r. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Decyzji z dnia [...] czerwca 2018r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z tym, iż od dnia 28 maja 2018 r. organ posiadał od skarżącego informację, że nie legitymuje się ważnym dokumentem tożsamości, co uniemożliwia odbiór pism na poczcie, organ wybrał inny, przewidywany przez kodeks postępowania administracyjnego na podstawie art. 39, sposób doręczenia pism.

W dniu 5 czerwca 2018 r. pracownik Urzędu do Spraw Cudzoziemców podjął próbę doręczenia skarżącemu, podczas jego obecności w urzędzie zarówno informacji o odmowie wyznaczenia nowego terminu do przeglądania akt, jak i postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz decyzji kończącej postępowanie w sprawie wygaszenia pomocy socjalnej i opieki medycznej przyznanej w związku z toczącym się postępowaniem o nadanie statusu uchodźcy. Skarżący odmówił odbioru ww. pism i w związku z powyższym, na podstawie art. 47 Kodeks postępowania administracyjnego organ uznał ww. pisma za skutecznie doręczone w dniu 5 czerwca 2018 r.

Po złożeniu przez skarżącego w dniu 6 czerwca 2018 r. skargi, w której zarzucił zaniedbanie i nienależyte wykonywanie obowiązków przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. skarga została uznana za bezzasadną. W związku z nieodebraniem dwukrotnie awizowanej przesyłki pismo zostało uznane za doręczone w dniu 24 lipca 2018 r.

W dniu 20 czerwca 2018 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z niezakończeniem postępowania wszczętego z urzędu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie o wygaszenie pomocy socjalnej. W dniu [...]września organ zakończył postępowanie rozpoczęte ponagleniem z dnia [...]czerwca 2018 r., kierując w dniu 13 września 2018 r. do skarżącego informację w tym zakresie.

Nadto w trakcie trwania postępowania w sprawie wygaszenia pomocy socjalnej i opieki medycznej przyznanej w związku z toczącym się postepowaniem o nadanie statusu uchodźcy organ wydał trzykrotnie postanowienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. informują o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia 4 marca 2018 r. i odpowiednio postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. do dnia 6 kwietnia 2018 r., a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia 18 maja 2018 r.

W złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie sprawy w przedmiocie wygaszenia przyznania mu pomocy socjalnej i opieki medycznej skarżący zarzucił organowi wykonywanie czynności pozornych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, takich jak udawanie doręczenia kilku pism w sprawie (które tak naprawdę nigdy nie zostały doręczone), co w konsekwencji doprowadziło do obstrukcji procesowej (przez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu) i do bezzasadnego wydłużenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. 1) stwierdzenie, że organ - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2) zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do doręczenia skarżącemu następujących aktów prawnych: postanowienia w sprawie wniosku A. M. z dnia 23 kwietnia 2018 r, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, odpowiedzi na skargę z dnia 22 maja 2018 r., odpowiedzi na skargę z dnia 6 czerwca 2018 r., postanowienia w sprawie wniosku z dnia 28 maja 2018 r. o zawieszenie postępowania w sprawie o wygaszenia pomocy socjalnej, decyzji orzekającej w sprawie wygaszenia pomocy socjalnej i opieki medycznej,
3. 3) przyznanie skarżącemu od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. sumy pieniężnej w wysokości 21.357,55 zł, ewentualnie - w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego, przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. kwoty w wysokości 42.715,10 zł;
4. 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jest bardzo ogólna. Wskazał, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego. Przewlekłość postępowania odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania.

Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć, czy obiektywnie rzecz biorąc, jest możliwe szybsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi Sąd uznał, że organ w sprawie dot. A. M. o wygaszenie pomocy socjalnej i opieki medycznej przyznanej w związku z toczącym się postępowaniem o nadanie statusu uchodźcy działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa - zarówno ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Każde kolejne wydłużenie terminu zakończenia sprawy wynikało z konieczności rozpatrzenia, w sposób zgodny z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, kolejnego wniosku skarżącego.

Następnie Sąd wymienił składane w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego kolejne wnioski o zawieszenie postepowania, pisma w których następnie cofał te wnioski oraz wnioski o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o wyznaczenie nowego terminu do przeglądania akt z dnia 22 maja 2018 r., skargę z dnia 22 maja 2018 r., która to aktywność nakładała na organ obowiązek ich rozpatrywania i wydawania rozstrzygnięć wpadkowych zgodnie z zasadami proceduralnymi (wynikającymi np. z art. 10 k.p.a.), co w sposób oczywisty powodowało przedłużenie trwania postępowania w sprawie.

Nieuzasadniony jest w związku z tym - zdaniem Sądu I instancji - zarzut skargi, iż organ bezpodstawnie przedłużał postępowanie, które prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała dodatkowo charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut, iż nie zostały skarżącemu doręczone wskazane przez niego pisma. Jak wynika z akt sprawy wszystkie zostały albo odebrane przez niego osobiście albo uznane za skutecznie doręczone w związku z niepodjęciem awizowanych przesyłek, albo w związku z faktem, iż skarżący odmówił ich odebrania:

1. a) postanowienie w sprawie wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2018 r. - po raz pierwszy awizowane było w dniu 8 maja 2018r,, po raz drugi w dniu 16 maja 2018 r. a w związku z nieodebraniem listu przez stronę, w trybie art. 44 k.p.a., zostało uznane za doręczone w dniu 23 maja 2018 r.
2. b) odpowiedź na skargę z dnia 22 maja 2018 r. - wysłana w dniu 20 czerwca 2018 r. i w związku z nieodebraniem awizowanej przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. uznano ją za doręczoną w dniu 14 lipca 2018 r.
3. c) odpowiedź na skargę z dnia 6 czerwca 2018 r. - wysłana w dniu 28 czerwca 2018 r. i w związku z nieodebraniem awizowanej przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. uznano ją za doręczoną w dniu 24 lipca 2018 r.
4. d) postanowienie w sprawie wniosku z dnia 28 maja 2018 r. o zawieszenie postępowania w sprawie o wygaszenie pomocy socjalnej z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. orzekająca w sprawie wygaszenia pomocy socjalnej i opieki medycznej została uznana za doręczoną w dniu 5 czerwca 2018 r. na podstawie art. 47 kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie Sąd również uznał za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie, należało mieć na uwadze treść art. 42 § 2 k.p.a., zgodnie z którym pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W analizowanej sprawie nie ma przepisu, który wyłączałby taką możliwość.

Żądanie doręczenia pisma za pośrednictwem operatora pocztowego, zgłoszone w dniu 5 czerwca 2018 r. przez stronę deklarującą jednocześnie, iż nie posiada dokumentu uprawniającego do odbioru pisma na poczcie, organ - w ocenie Sądu - słusznie uznał za próbę przedłużenia postępowania. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1905/08, iż odmowa przyjęcia przez adresata pisma doręczonego mu przez pracownika organu podatkowego w siedzibie tego organu wywołuje skutek w postaci uznania pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia.

W ocenie Sądu możliwe jest zastosowanie art. 47 k.p.a., czyli domniemania doręczenia, w przypadku odmowy przyjęcia decyzji podczas wizyty strony w siedzibie urzędu. Mając na uwadze powyższe zarówno postanowienie w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o zawieszenie postępowania w sprawie o wygaszenia pomocy socjalnej, jak i decyzja wygaszająca skarżącemu pomoc socjalną należy uznać za doręczone w dniu 5 czerwca 2018 r.

Mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

W ocenie Sądu, w związku z faktem, że w dniu 5 czerwca 2018 r. uznano za skutecznie doręczoną decyzję w sprawie o wygaszenie pomocy socjalnej i opieki medycznej, wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do doręczenia wskazanych w skardze pism jest także bezprzedmiotowy.

Mając na uwadze powyższe za niezasadny Sąd uznał również wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. sumy pieniężnej w wysokości 21 357,55 zł, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. kwoty w wysokości 42 715,10 zł. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że nie nosiły oneznamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a brak załatwienia sprawy w terminie spowodowane było przyczynami leżącymi po stronie skarżącego, a zatem niezależnymi od organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., powołując się na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosząc na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o zmianę wyroku poprzez uznanie postępowania za przewlekłe i nałożenie na organ grzywny lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi ustanowionego z urzędu, kosztów zastępstwa procesowego nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ - Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców - prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 35 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 47 k.p.a., tj. dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, nie doręczając decyzji skarżącemu w sposób przewidziany przepisami, co doprowadziło do przewlekłości prowadzonego postępowania o wygaszenie pomocy socjalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu przebiegu postepowania administracyjnego skarżący podniósł, że Urząd do Spraw Cudzoziemców wykazał się brakiem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, szczególnie w odniesieniu do specyfiki trudnej sytuacji osoby ubiegającej się o status uchodźcy. Ogólna dyrektywa, zawarta w art. 12 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i jest to jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikająca również z przepisu art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Podniesiony w uzasadnieniu argument Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że to aktywność skarżącego wpływała na przedłużające się rozpatrywanie sprawy przez organ, nie zasługuje na uznanie.

Nie można skutecznie podnosić, że korzystając z konstytucyjnego prawa, zawartego w art. 63 Konstytucji RP do składania petycji, wniosków i skarg na niewłaściwe postępowanie przedstawicieli administracji publicznej, sam skarżący przyczynił się do zbyt długiego rozpatrywania spraw przez organ. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono że skarżący nie był w stanic odebrać adresowanych do niego pism z Urzędu, gdyż nic posiadał dokumentu pozwalającego na wylegitymowanie się, co było wynikiem niezałatwienia sprawy dotyczącej wydania Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca przez Urząd w odpowiednim czasie. Niewydanie skarżącemu koniecznego dokumentu potwierdzającego tożsamość, pomimo złożenia przez skarżącego stosownego wniosku i brak udzielonych mu wyjaśnień, co do zaistniałej sytuacji doprowadziło do takiej sytuacji, że skarżący nie był w stanie odebrać dostarczanych mu dotychczas drogą pocztową pism i zapoznać się z ich treścią, o czym organ wiedział.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz decyzja w sprawie wygaśnięcia pomocy socjalnej i opieki medycznej, w której Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził wygaśnięcie z dniem 14 czerwca 2018 r. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zostały prawidłowo doręczone skarżącemu. Strona powołała się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 lipca 2015 r., (sygn. akt II FSK 1529/13), zgodnie z którym "możliwość uznania za doręczone pisma, którego adresat odmówił przyjęcia, nie może odnosić się do sytuacji, w których nie nastąpiła czynność przesłania pisma (przez pocztę czy w inny sposób). Doręczenie pisma w siedzibie organu podatkowego nie jest czynnością przesłania pisma w inny sposób, a w przypadku odmowy jego przyjęcia przez adresata pismo nie może podlegać zwrotowi do nadawcy, skoro w ogóle nie było ono przedmiotem nadania“.

Z zaprezentowanego stanowiska w kontekście niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że wskazane powyżej pisma organu nie były prawidłowo doręczone skarżącemu, a to prowadzi do wniosku, że organ naruszył przepis art. 47 k.p.a., uznając je za skutecznie doręczone.

Uzasadniając podniesiony w skardze zarzut, odwołano się także także do sytuacji skarżącego, który jako cudzoziemiec jest osobą bardziej narażoną na wykluczenie i wiele trudności w rozeznaniu się w sytuacji prawnej. Fakt, że skarżący nie posiada znajomości polskich procedur prawnych zdecydowanie utrudnia mu uczestniczenie w polskim systemie sprawiedliwości. Skarżący miał wiedzę, że doręczanie decyzji i postanowień dotyczących jego postępowań następuje przez operatora pocztowego. Tym samym próba wręczenia mu wskazanych pism w trakcie odbioru świadczeń socjalnych była dla niego niezrozumiała. Zdaniem skarżącego wszystkie powyższe fakty i analiza prawna wskazuje jednoznacznie, że organ - Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców - prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 35 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 47 k.p.a., tj. dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, nie doręczając decyzji skarżącemu w sposób przewidziany przepisami, co doprowadziło do przewlekłości prowadzonego postępowania o wygaszenie pomocy socjalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym była zbędna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wskazana ustawa nie określa, na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo (...), str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 238). W doktrynie przyjmuje się też, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33).

Pojęcie przewlekłości postępowania należy więc wiązać z opieszałością, niesprawnym i nieskutecznym działaniem organu w sytuacji, kiedy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także z nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego wydaniu.

W judykaturze wskazuje się, że – oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej – nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania – załatwienia sprawy musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i organów prowadzących postępowanie, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi administracji publicznej skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Realizując w toku postępowania podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6-16 k.p.a., w tym z jednej strony zasadę prawdy obiektywnej (art.

7) i związaną z tym konieczność jego wnikliwości, konieczności zapewnienia stronie możliwości skorzystania ze wszystkich środków prawnych gwarantujących realizację przysługujących uprawnień procesowych, a z drugiej strony szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymaga od organu znalezienia "złotego środka" zapewniającego realizację tych zasad. Szybkość postępowania nie powinna odbijać się negatywnie na jego wnikliwości, a chęć spełnienia wymogu postępowania wnikliwego nie może uzasadniać jego przewlekłości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie wygaszenia przysługującej skarżącemu pomocy socjalnej i opieki medycznej nie było prowadzone w sposób przewlekły. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzją merytoryczna w niniejszej sprawie została wydano w dniu [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie wskazać należy, że w toku całego postepowania skarżący kasacyjnie składał czterokrotnie wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, a po otrzymaniu postanowienia odmownego każdorazowo składał środek odwoławczy - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania by następnie po upływie kilkunastu dni go cofnąć, składając jednocześnie ponownie wniosek o zawieszenie postępowania.

Każdy z tych wniosków o zawieszenie postępowania zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego musiał być przez organ rozpatrzony, a wydane w tym przedmiocie postanowienie doręczone stronie. Tak samo organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Niewątpliwie miało to wpływ na przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie obarczono z tego tytułu winną stronę za przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie stwierdzono, że konieczność rozpatrzenia składanych kolejnych wniosków miało wpływ na jego czas trwania. Konieczność rozpatrzenia każdego kolejnego wniosku pociągała za sobą wydłużenie terminu zakończenia sprawy. Odnośnie podniesionego już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego posiadania przez organ wiedzy o braku posiadania przez skarżącego Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydania takiego dokumentu stronie było przedmiotem w innej sprawy i nie podlegało ono ocenie w niniejszej sprawie, a w szczególności sprawność jego przeprowadzenia. Nadto należy podnieść, że przedmiotem niniejszego postępowania było stwierdzenie wygaszenia przyznanej skarżącemu pomocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.

Nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne art. 47 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie.

Przepis ten zakłada doręczanie pism osobiście cudzoziemcowi pod wskazanym adresem, jednak nie wyklucza stosowania doręczenia w trybie zastępczym przewidzianym w art. 42 i 43 k.p.a., w przypadku gdyby cudzoziemca pod tym adresem nie zastano lub z innych powodów adresowana do niego korespondencja nie jest odbierana. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Natomiast przepis art. 42 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, jak również mogą być doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Doręczanie pism przez pracowników organu nie wymaga odrębnego upoważnienia. Przepis art. 39 k.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 k.p.a. nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy więc do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności nieodbieranie przez stronę niektórych pism wysyłanych przez organ, konieczność przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. oraz podnoszone przez skarżącego trudności w odbiorze adresowanej do niego korespondencji z uwagi na brak Tymczasowego Zaświadczenia Tożsamości Cudzoziemca zasadne wydaje się podjęcie przez organ doręczenia mu pism, a w szczególności tj. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz pisma odmawiającego wyznaczenie dodatkowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy zasadnie organ podjął decyzję o doręczeniu skarżącemu w/w pism zgodnie z art. 39 i art. 42 § 2 k.p.a. przez wyznaczonego pracownika w lokalu organu. Odmowa natomiast odbioru pism przez stronę zgodnie z art. 47 § 1 i 2 k.p.a. skutkowała, że z tym dniem pisma te zostały jej skutecznie doręczone.

Przepis art. 47 § 1 k.p.a. wbrew twierdzeniom strony nie ogranicza takiego skutku tylko do pism doręczanych przez operatora pocztowego. W przepisie tym mówi się także o odmowie przyjęcia pisma, które organ "usiłował doręczyć" w inny sposób, a więc także zgodnie z art. 39 i 42 § 2 k.p.a. tj. przez wyznaczonego pracownika w lokalu organu. Brak podstaw do zawężania interpretacji użytego w art. 47 § 1 k.p.a. pojęcia "przesłanego" tylko pism przekazywanych przez operatora pocztowego, albowiem w takiej sytuacji zbędnym by było wskazywanie w tym przepisie na inne sposoby doręczenia.

Nadto przepisy k.p.a. nie przewidują w przypadku odmowy przyjęcia pisma przez stronę w sposób wskazany przez przepisy k.p.a. konieczności powtórzenia próby jego doręczenia w określony inny sposób. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 1905/08, na które to orzeczenie powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie podsiada usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono w całości.

Odnośnie wniosku o przyznanie pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej wskazać należy, że właściwym sądem do rozpatrzenia tego wniosku jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.