Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1289/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A.
(PKP S.A.) z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Komendant Miejski PSP m.st. Warszawy nakazał PKP S.A. z siedzibą w Warszawie:
- 1) wyposażyć dworzec (w częściach nie objętych ochroną systemu, tj. części galerii północnej oraz galerii zachodniej) w system sygnalizacji pożarowej, obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcę sygnałów uszkodzeniach. System sygnalizacji pożarowej należy wykonać w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do jego użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich prób i badań, potwierdzających jego prawidłowość działania;
- 2) wykonać projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dla zainstalowanego (w części wyremontowanego dworca) urządzenia przeciwpożarowego jakim jest instalacja oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego).
Organ I instancji stwierdził, że obowiązki wskazane w decyzji z dnia [...] maja 2012r., powielone w upomnieniu, a następnie wskazane w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2018r., znak: [...], nie zostały wykonane. W związku z powyższym wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. postanowienie znak: [...] nakładające na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone przez zobowiązaną Spółkę postanowienie organu I instancji. Podzielił ocenę organu I instancji dotyczącą doboru środka egzekucyjnego i jego wysokości. Uznał, że wymiar nałożonej na PKP S.A. grzywny jest adekwatny do zachowania Spółki, która w sposób rażący unika wykonania nałożonych na nią obowiązków mających na celu poprawę warunków ochrony przeciwpożarowej a równocześnie nie można uznać aby wysokość nałożonej grzywny mogła wpłynąć na kondycję finansową zobowiązanego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. Wskazał, że przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie zgodność tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega natomiast kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o postępowaniu egzekucyjnym w administracji("u.p.e.a"). Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Instytucja zarzutu nie służy bowiem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. Zarzuty uruchamiają inny tryb postępowania określony w art. 34 i nast. u.p.e.a., natomiast skarżąca w rozpoznawanej sprawie skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nałożona grzywna w celu przymuszenia spełnia wymogi z art. 119 § 1, art. 121 § 1-3 u.p.e.a., kontrolowane postanowienie spełnia zaś wymogi z art. 122 § 1-3 u.p.e.a. Sąd uznał za niezasadny zarzut nieuwzględnienia odroczenia do 2020 roku obowiązku wynikającego z egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji. Opracowana przez skarżącą (w związku z planowaną modernizacją obiektu) "Ekspertyza stanu ochrony przeciwpożarowej", dotyczy bowiem całego budynku dworca. W ekspertyzie określono szereg występujących niezgodności dotyczących zarówno przepisów przeciwpożarowych jak i warunków techniczno-budowlanych, które nie podlegają egzekwowaniu w ramach działań kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych w budynkach istniejących. W przedmiotowej ekspertyzie nie uwzględniono również obowiązków wskazanych w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, dot. m.in. sprawności instalacji i urządzeń przeciwpożarowych.
Obowiązki wskazane w postanowieniu Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzające opracowaną ekspertyzę, nie zostały zrealizowane w całości. Nadto, nie zrealizowano w całości założeń zawartych w ekspertyzie dotyczących wyposażenia dworca w system sygnalizacji pożarowej oraz dźwiękowy system ostrzegawczy. Dalej Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP zgodził się na etapowanie prac określonych w ekspertyzie, nie mniej jednak powyższa zgoda nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. W ślad za zgodą na etapowanie prac, do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej nie wpłynął ponowny wniosek, wraz z ekspertyzą techniczną, sporządzoną na podstawie § 2 ust. 3a. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w celu uzgodnienia rozwiązań zamiennych.
W obrocie prawnym nie funkcjonuje drugie postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, sankcjonujące poszczególne terminy i etapy. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut dotyczący niewykonalności wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. obowiązków z uwagi na postępowanie w sprawie wpisania budynku dworca do rejestru zabytków, które zostało wszczęte w marcu 2018 r. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wyegzekwowanie wynikających z decyzji obowiązków ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego i te wartości muszą mieć pierwszeństwo, zwłaszcza, że obiekt znajduje się w centrum miasta, obok dużej galerii handlowej i jest całą dobę użytkowany przez bardzo dużą liczbę osób. Nie jest przesądzone pozytywne zakończenie postępowania o wpis dworca do rejestru zabytków. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, aby wykonanie zaskarżonej decyzji stało w sprzeczności z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wątpliwe jest bowiem, by obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] maja 2012 r., a polegające na wyposażeniu dworca w system sygnalizacji pożarowej, obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcę sygnałów uszkodzeniach, mogły naruszać substancję budynku lub prowadzić do zmiany jego wyglądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] marca 2016 r. wyrażającego pozytywną opinię na realizację zaleceń odnośnie dworca kolejowego Warszawa [...] wynikających z postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r. w II etapie, tj. do końca 2020 r., a wobec tego nieuwzględnienie odroczenia realizacji obowiązku wynikającego z egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji;
- 2. art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na to, że obowiązek egzekwowany za pomocą wydanego postanowienia jest aktualnie niewykonalny, ponieważ w okresie trwania postępowania o wpis zabytku do rejestru zabrania się prowadzenia jakichkolwiek prac mogących prowadzić do naruszenia jego substancji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wskazano, że prace modernizacyjne dworca kolejowego Warszawa [...] w zakresie bezpieczeństwa pożarowego były wykonywane m.in. na podstawie ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej z września 2014 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP wydał postanowienie znak [...], w którym wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to wynika z przepisów techniczno-budowlanych, a następnie w dniu 16 marca 2016 r. pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. w 4 etapach. Prace drugiej części etapu II (galerie handlowe dworca – pozostały zakres) miały zostać wykonane do dnia 31 grudnia 2020 r. Spółka miała więc do końca 2020r. termin na wykonanie decyzji egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem.
Dodatkowo, w dniu [...] marca 2018 r. Mazowiecki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku Dworca [...] wraz z częścią podziemną. Realizacja egzekwowanego obowiązku naruszałaby więc zakaz ustanowiony w art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, wyjaśnić trzeba, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.) mogą być wnoszone w terminie siedmiu dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów, tj. doręczenia tytułu wykonawczego ze stosownym pouczeniem (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zobowiązany może po upływie tego terminu sprzeciwiać się prowadzeniu egzekucji, zgłaszając żądanie umorzenia postępowania (art. 59 § 4 u.p.e.a.) oraz przedstawiając dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie Spółka, mimo prawidłowego pouczenia, nie wniosła zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Termin do wniesienia tych zarzutów już dawno upłynął. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. był całkowicie chybiony.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ostatni z ww. przepisów stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (ust. 1). Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do zabytku służącego obronności i bezpieczeństwu państwa (ust. 3).
Powiązanie zarzutu naruszenia art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oznacza, że skarżąca kasacyjnie w istocie formułuje zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, który jest oczywiście spóźniony, a w konsekwencji całkowicie chybiony z powodów wyżej wyjaśnionych. Rozpatrując nawet przepis art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) jako podstawę samodzielnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, to uznać należy, że i ten zarzut jest nieuzasadniony.
Skarżący kasacyjnie ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że nie może wykonać egzekwowanych obowiązków, ponieważ doprowadziłoby to naruszeń substancji budynku. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na poparcie tego stwierdzenia. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem w ogóle, aby nałożony decyzją z dnia [...] maja 2012 r. obowiązek wyposażenia dworca(w częściach nie objętych ochroną systemu tj. części galerii północnej oraz galerii zachodniej) w system sygnalizacji pożarowej, obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniach stanowił czynność, która mogłaby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku.
Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.