Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 203/19, oddalił skargę H. W. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania H. W. uprawnień kombatanckich. Powyższa decyzja została doręczona stronie w sposób określony w art. 44 § 4 K.p.a., bowiem przesyłka zawierająca decyzję nie została podjęta przez stronę w terminie; była dwukrotnie awizowana i wróciła na adres organu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zawiadomił organ, że czeka na informacje w swojej sprawie. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. H. W. poinformował organ, że przebywał na zaplanowanej wycieczce i z tego powodu nie mógł odebrać przesłanej do niego decyzji. Organ przesłał stronie kserokopię ww. decyzji w dniu [...] grudnia 2018 r. H. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tych okolicznościach organ, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3, art. 129 § 1 i 2 i art. 44 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę na ww. postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. W., domagając się jego uchylenia i przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem skarżącego został on pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. poinformowany przez organ o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w jego sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w terminie do dnia [...] września 2018 r., po upływie którego w ciągu 14 dni zostanie wydana decyzja. Zdaniem skarżącego, decyzja powinna zostać wydana do dnia [...] września 2018 r. Skoro zaś jej wydanie nastąpiło w dniu [...] października 2018 r., to organ przekroczył termin 14 dni, który wyznaczył. W związku z tym skarżący uznał, że jego wniosek o uznanie go za osobę represjonowaną został rozpatrzony pozytywnie.
Dalej autor skargi podał, że wykupił wraz z żoną wycieczkę w terminie od [...] do [...] października 2018 r., zaś w podróży przebywał w dniach od [...] do [...] października 2018 r. Podniósł, że gdyby organ dotrzymał wyznaczonego terminu wydania decyzji, nie miałby żadnego problemu z odbiorem decyzji przed wyjazdem.
W ocenie skarżącego, w związku z przekroczeniem terminu organ powinien poinformować go o przyczynie niedotrzymania terminu, czego nie uczynił. Wskazał, że w dalszym ciągu oczekiwał na zaległą pocztę od Urzędu. Natomiast organ wysłał skarżącemu kserokopię decyzji w dniu [...] grudnia 2018 r., w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący podniósł zatem, że kserokopię decyzji otrzymał w dniu [...] stycznia 2019 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem o możliwości zwrócenia się do organu w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek taki złożył w dniu [...] stycznia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja z dnia [...] października 2018 r. została doręczona prawidłowo, w sposób określony w art. 44 § 4 K.p.a., a strona nie wystąpiła z formalnym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w konsekwencji czego organ zobligowany był do orzeczenia jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Sąd ten podzielił stanowisko organu, że w sprawie zaistniały przesłanki - zgodnie z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 129 § 2 K.p.a. - nakazujące organowi stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, podzielany przez Sąd Wojewódzki, że przepis art. 134 K.p.a. należy odczytywać jako obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej organ stwierdzi przesłanki do wydania takiego aktu. Postanowienie to jest zatem rozstrzygnięciem formalnym. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się, więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamyka się droga do merytorycznego rozpoznania tego środka.
Zatem w sytuacji, gdy uchybienie terminu bez wątpienia nastąpiło, jak w niniejszej sprawie, to przy braku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie tego terminu, a takiego na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie złożył, organ nie miał innej możliwości niż wydanie - na podstawie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt stwierdzenia zaistnienia takiej okoliczności jak uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże bowiem organ administracji. Organ nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Rozpoznanie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. z ochrony trwałości.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że skoro kserokopia decyzji z dnia [...] października 2018 r. została doręczona skarżącemu na jego wniosek dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., to zgodnie z pouczeniem w niej zawartym złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd meriti podkreślił, że czym innym jest zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji na skutek otrzymania jej kopii (po uprzednim skutecznym doręczeniu tej decyzji stronie), czym innym zaś doręczenie decyzji, które wywołuje skutki prawnoprocesowe.
Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że organ nie zachował terminu do wydania decyzji, który sam określił w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., a więc, że organ powinien był wydać decyzję do dnia [...] września 2018 r., gdyż wówczas strona nie miałaby problemu z odbiorem decyzji, również nie mogła, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, prowadzić do uwzględnienia skargi. Wskazany przez organ 14-dniowy termin, w ciągu którego miała zostać wydana decyzja był terminem instrukcyjnym i miał na celu poinformowanie strony postępowania o przewidywanym okresie, w którym dojdzie do wydania decyzji.
Ponadto data wydania decyzji nie przesądza o tym, którego dnia decyzja ta zostanie wysłana do strony, a tym bardziej tego, z jaką datą - za pośrednictwem poczty – będzie mieć miejsce próba doręczenia przesyłki. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący skutecznie nie podważył ustalenia organu o prawidłowym doręczeniu mu przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] października 2018 r. Przesyłka była zaadresowana na prawidłowy adres strony, pod którym wcześniej korespondencja była przez nią odbierana. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana. Doręczyciel zaznaczył, że mieszkanie adresata było zamknięte. Nieobecność swoją i żony w miejscu zamieszkania (pod adresem do korespondencji z organem) potwierdził zresztą sam skarżący w skardze.
Odnośnie zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd meriti wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu kieruje się do organu, w tym przypadku do organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem wniosek taki zawarty w skardze do Sądu Wojewódzkiego i argumentacja na jego poparcie nie mogły odnieść zamierzonego skutku w tej sprawie, w której Sąd kontroluje wyłącznie zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. W. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- - art. 151 P.p.s.a w zw. art. 58 § 2 K.p.a poprzez niezasadne uznanie, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy skarżący jako podmiot nieprofesjonalny nie zdawał sobie sprawy jak musi formalnie wniosek taki zatytułować, a jego pismo w swojej istocie jest właśnie wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- - art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był wystarczający do jej ponownego rozpatrzenia bez złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu jednocześnie oświadczając, że nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nadto zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania podnieść należy, że zgodnie z art. 134 K.p.a.: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Według art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie nie służy. Strona niezadowolona z takiej decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a.), które otwierają postępowanie odwoławcze o ile czynności wstępne dają do tego podstawę.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. organ obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy wydaje postanowienie o niedopuszczalności wniosku.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skarżący składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. w istocie uchybił ustawowemu terminowi 14 dni na jego wniesienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd meriti wskazał, że datę doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] października 2018 r. potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, z którego wynika, iż przesyłka zawierająca decyzję nie została podjęta przez stronę w terminie, była dwukrotnie awizowana i wróciła na adres organu, co oznacza, że została ona doręczona w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Zatem dopiero od daty doręczenia zastępczego ww. decyzji należało - stosownie do treści art. 129 § 2 w zw. z art. 127 K.p.a. - w zawitym terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykazał zatem, jakie przepisy postępowania administracyjnego miały w sprawie zastosowanie oraz na jakiej podstawie podzielił ustalenia faktyczne organu. Skoro bowiem na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] października 2018 r. nastąpiło w dniu [...] października 2018 r., zatem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu [...] listopada 2018 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wysłany przez skarżącego listem poleconym - za pośrednictwem placówki pocztowej - w dniu [...] stycznia 2019 r. i następnie wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu.
W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 58 § 2 i art. 127 § 3 K.p.a. albowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanie stronie kserokopii decyzji nie wywołuje skutku prawnego jej doręczenia. Również pisma strony z dnia [...] stycznia 2019 r. nie sposób uznać za zawierające w swej treści wniosek o przywrócenie terminu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.