Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 155/18, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 8.872 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za zrzut wody wykorzystywanej do prób technologicznych do potoku Ż. oraz rzeki Ż. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Marszałka Województwa [...] [...] listopada 2017 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód potoku Ż. w wysokości 150 m3/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,04166667 m3/s oraz maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód rzeki Ż. w wysokości 200 m3/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,05555556 m3/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: (250 x 365 x 0,04166667) + (250 x 365 x 0,05555556), czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku i rzeki, wyrażonej w m3/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 12 marca 2018 r. i reklamacją skarżącego.
Skarżący w skardze m.in. twierdził, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 2 dni przeznaczonych w jednym roku, jak wynika jego zdaniem z operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r., na zrzut wody do potoku i rzeki.
W toku postępowania podniesiono, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku i rzeki wyrażonej w m3 na rok (odpowiednio 735 m3/rok i 2.400 m3/rok) i przeliczonej na m3/s.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji zgodnie z prawem przyjął do ustalenia opłaty stałej maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażoną w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. w m3/h, a nie w m3/rok. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie decydujące znaczenie ma literalna wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ administracji ma obowiązek uwzględnić po pierwsze, maksymalną (największą) ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym oraz po trzecie, że organ administracji powinien ją wyrazić w m3/s.
Wobec tego – zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyjęcie do obliczenia opłaty stałej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnych ilości ścieków wprowadzanych do wód potoku Ż. i rzeki Ż. wyrażonych w m3/h było w pełni uzasadnione. Wartości te uwzględniały bowiem największą ilość ścieków jaka jest możliwa do wprowadzenia do rzeki i potoku na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne zawiera dwie wartości maksymalne – godzinową i roczną oraz że organ administracji prawidłowo przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkości określone w m3/h, bowiem wartości te uwzględniały największą ilość ścieków jaką można wprowadzić do rzeki i potoku na podstawie tego pozwolenia.
Sąd pierwszej instancji przy tym podkreślił, że stosując art. 271 ust. 5 Prawa wodnego organ administracji ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym w różnych jednostkach czasu i wybrać do ustalenia opłaty stałej tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że ustalenie opłaty stałej opiera się na wartości, która przekracza inne wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym Sąd wskazał, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości i nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzanych do wód. Od rzeczywistej ilości ścieków wprowadzonych do wód zależy, jak wskazano, opłata zmienna.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opłatę stałą można scharakteryzować jako abonament za korzystanie z usług wodnych oraz że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych.
Sąd pierwszej instancji uznał także za zgodne z prawem stanowisko organu administracji dotyczące liczby dni przyjętej do ustalenia opłaty stałej, mianowicie 365, a nie 2, jak wnosił skarżący.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W podstawie kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażona w m3/h, a nie w m3/rok oraz "pominięciu badania okoliczności korzystania (lub niekorzystania) przez (...) [skarżącego] z prawa do zrzutu wody zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym".
W podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji mimo naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym tego, czy skarżący rzeczywiście korzysta z wydanego pozwolenia wodnoprawnego, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa na korzyść skarżącego, przy czym chodziło o wątpliwości dotyczące tego, czy do ustalenia opłaty stałej zastosować maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażonych w m3/h, czy w m3/rok,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem powołanego przepisu Prawa wodnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego mowa jest o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, to istotna jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód w ciągu roku. Stwierdzono też, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie wskazano wprost, czy w tym przepisie chodzi o maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na godzinę, czy na rok. W ocenie skarżącego w związku z tym konieczne było dokonanie wykładni powołanego przepisu, czego organ administracji nie uczynił, zaś Sąd pierwszej instancji tak, ale błędnie.
Dalej przedstawiono argumentację sprowadzającą się do wykazywania, że określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzana do wód wyrażona w m3/h nie jest w rzeczywistości maksymalną ilością, gdyż jest ograniczona przez maksymalną ilość wyrażoną w m3/rok. Inaczej mówiąc skarżący wywodził, że udzielone mu pozwolenie wodnoprawne nie uprawnia go do wprowadzania w ciągu roku do wód ścieków w ilości odpowiadającej iloczynowi stawki wyrażonej w m3/h oraz liczby godzin w roku, gdyż roczna ilość ścieków wyprowadzanych do wód została określona odrębnie i jest wielokrotnie niższa niż wskazany iloczyn.
W związku z tym twierdził, że ustalona opłata stała wielokrotnie przewyższa maksymalną ilość ścieków, jaką skarżący może wprowadzić do wód zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Ostatecznie stwierdził, że organ administracji niezasadnie uznał, że do ustalenia opłaty stałej należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażoną w m3/h. Zdaniem skarżącego należało uwzględnić określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok. Dochodząc do takiego wniosku skarżący podniósł, że wobec wątpliwości co do wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego należało zastosować art. 7a § 1 k.p.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne, niezależnie od tego, czy dotyczą prawa materialnego czy przepisów postępowania, sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni i następnie zastosowania art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.
Wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód w pozwoleniach wodnoprawnych wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna.
Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego sformułowanie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s.
Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.
NSA rozpoznający sprawę nie podziela zatem stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego już z literalnego brzmienia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wynikało, że do ustalenia opłaty stałej należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażoną w m3/h. Istniały podstawy, aby przyjąć, że do ustalenia opłaty stałej, ustalanej – jak wynika z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego - raz na rok, należy przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną możliwą do wprowadzenia do wód w ciągu roku ilość ścieków. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawiało to, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem uprawnienia o określonych parametrach i nie sposób pominąć argumentu, takiego jaki podniósł skarżący, że w ciągu roku, za który ustalono opłatę stałą, skarżący nie jest uprawniony do wprowadzania do wód ścieków w ilości odpowiadającej iloczynowi wartości wyrażonej w m3/h i liczbie godzin w roku.
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie ma racji twierdząc, że wartości wyrażone w m3/h uwzględniały największą ilość ścieków jaka jest możliwa do wprowadzenia do rzeki i potoku na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Największa możliwa ilość ścieków możliwa do wprowadzenia do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. została wyrażona w m3/rok. W ocenie NSA nie jest trafny argument Sądu pierwszej instancji, według którego nie ma znaczenia rzeczywista ilość wprowadzonych ścieków do wód, gdyż opłata stała nie zależy od rzeczywistej ilości wprowadzonych ścieków do wód. Przyjęcie, że do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć maksymalną ilość ścieków możliwą do wprowadzenia do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że opłata stała zależy od rzeczywistej ilości wprowadzonych do wód ścieków. Korzystający z pozwolenia wodnoprawnego jest bowiem uprawniony do wprowadzenia do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków w ciągu roku, co nie oznacza, że taką ilość rzeczywiście wprowadza.
Wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż w sprawie nie występują sporne okoliczności faktyczne, lecz jedynie kwestia odpowiedniej wykładni i właściwego zastosowania prawa materialnego. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
NSA zauważa, że żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy drugiego zagadnienia, które występowało w rozpoznawanej sprawie, czyli kwestii sprowadzającej się do pytania, czy opłatę stałą należało ustalić z uwzględnieniem 365 dni, czy 2 dni, jak twierdził skarżący. W związku z tym NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), tego zagadnienia nie rozstrzygnął.
NSA także zauważa, że w podstawie kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego podniesiono niezrozumiały zarzut, niewyjaśniony dostatecznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego polegało także na "pominięciu badania okoliczności korzystania (lub niekorzystania) przez (...) [skarżącego] z prawa do zrzutu wody zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym". Do tego zarzutu nawiązano także w podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania, przy czym też go nie wyjaśniono. W związku z tym także do tego zagadnienia NSA się nie mógł odnieść.
Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, i uwzględnienia skargi NSA, na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania za obie instancje.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.