Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r., odrzucił skargę [...] S.A. w B. na pismo Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu spółki wodnej.
Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Walne Zgromadzenie Członków [...]" w B. zatwierdziło plan rzeczowo-finansowy Spółki [...] w B. na 2010 r. [...] S.A. pismem z dnia 26 maja 2010 r. złożyły do Prezydenta Miasta Bydgoszcz wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia Członków [...] w B. z dnia [...] maja 2010 r.
Następnie Prezydent Miasta Bydgoszczy pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
[...] S.A. pismem z dnia 1 lipca 2010 r. wezwały Prezydenta Miasta Bydgoszcz do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia Członków [...]" w B. z dnia [...] maja 2010 r.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2010 r. [...] S.A. w B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Spółki [...] w B. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zatwierdzenia planu rzeczowo-finansowego Spółki [...] w B. na rok 2010.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący jest członkiem Spółki [...] w B., dlatego też zgodnie z przepisem art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) na stronie skarżącej ciąży obowiązek wnoszenia składek i ponoszenia na rzecz spółki wodnej innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań tej spółki. Ponieważ uchwała Walnego Zgromadzenia Spółki [...] w B., kreująca po stronie skarżącej zobowiązanie do wnoszenia składek członkowskich, jest sprzeczna zarówno z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jak i statutem spółki wodnej, strona skarżąca ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., odrzucił skargę [...] S.A. w B. na pismo Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sądu wskazano, iż skargą objęte zostało negatywne stanowisko Prezydenta Miasta Bydgoszczy, sprawującego zgodnie z przepisem art. 178 Prawa wodnego nadzór nad działalnością spółek wodnych, w kwestii istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia [...] w B., wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. W ocenie Sądu organ sprawujący nadzór nad działalnością spółek wodnych wykonuje przysługujące mu uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały organu spółki wodnej stosując ogólne zasady dotyczące wszczynania i przeprowadzania postępowania nadzorczego celem stwierdzenia nieważności uchwały organu nadzorowanego podmiotu, obowiązujące chociażby w przypadku wykonywania kompetencji nadzorczych przez wojewodę w stosunku do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
W związku z tym organ nadzorujący działalność spółki wodnej wszczyna postępowanie nadzorcze wyłącznie z urzędu, zaś wszelkie kierowane do niego wnioski w tym przedmiocie traktuje jedynie jako sygnalizację problemu. W przypadku uznania, iż nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru nie wyraża swojego negatywnego stanowiska w drodze jakiegokolwiek aktu administracyjnego o charakterze władczym czy też jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, lecz jedynie informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Pismo takie, zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie na tle spraw związanych z odmową realizacji kompetencji nadzorczych przez wojewodę, nie stanowi żadnej z form działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a., w związku z czym nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. [...] S.A. wniosły skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1171/10 zarzucając naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność, tj. odmowa wszczęcia przez starostę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały, nie ma charakteru aktu lub czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle art. 170 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 2 oraz art. 179 ust. 2 – Prawo wodne zaskarżona czynność dotyczy wynikającego z art. 170 ust. 1 Prawa wodnego obowiązku wnoszenia składek przez skarżącą, do których egzekucji stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych, przy czym nie istnieje inna podstawa podania działań starosty w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd postanowienie Sądu I instancji narusza art. 78 Konstytucji RP;
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem wbrew obowiązkowi Sąd nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem czynności podjętej w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy i nie zbadał czy czynność ta nie jest dotknięta wadą nieważności, czy została wydana bez mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, bez naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź bez naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., od rozpoznania sprawy – wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem gmina Bydgoszcz, obok skarżącej, jest największym udziałowcem Spółki [...] i jednocześnie stroną bezpośrednio zainteresowaną wynikiem postępowania nadzorczego toczącego się na podstawie art. 179 ust. 2 Prawa wodnego.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
Prezydent Miasta Bydgoszcz w piśmie z dnia 25 stycznia 2011 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej lub jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1–8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia – pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie – pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4 wskazanego przepisu – pkt 8.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa objęta niniejszą skargą nie jest sprawą o charakterze administracyjnym, ponieważ ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu pisma organu, zawierającego ogólne informacje na temat podjętych przez siebie czynności i obowiązujących przepisów prawnych. Takie działanie organu nie rodzi dla strony żadnych praw ani obowiązków, nie prowadzi również do wszczęcia postępowania administracyjnego, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia.
Brak jest również podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przepisach ustaw szczególnych, do których odsyła treść art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie może jej stanowić art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, który ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji publicznej zawartych w p.p.s.a. Przepis ten ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. Omawiany przepis dotyczy orzeczeń starosty mających charakter aktów nadzoru. Świadczy o tym zarówno tytuł rozdziału 3 ustawy – Prawo wodne, w którym ten przepis jest umieszczony ("Nadzór i kontrola nad działalnością spółek"), jak i treść art. 178 Prawa wodnego, który przewiduje, że starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych.
Starosta jako organ nadzoru nad działalnością spółek wodnych wykonuje swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów spółki nie może uzasadniać dopuszczalności skargi do sądu na pismo organu nadzoru informującego o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
Z tych względów, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nieobjęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Przedmiot niniejszej sprawy, jak i powyższa skarga nie mieszczą się w katalogu spraw określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, należy uznać za bezzasadny, ponieważ jak wyżej wskazano, zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Bydgoszcz, nie zostało wydane we wszczętym postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że nie podlegało zaskarżeniu. Dopiero wydanie decyzji przez organ na podstawie art. 179 ust. 2 Prawa wodnego powala na zaskarżenie jej zgodnie z art. 15 k.p.a.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.