Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/18 oddalił skargę P.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) projektowanej na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...].
Od powyższego wyroku P.G. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:
- I. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "ppsa" naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia w postaci obrazy przepisów:
- 1) art. 151 ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy dla jej uwzględnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r.;
- 2) art. 135 ppsa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w szczególności w postaci braku uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego wskazujących na to, że sfałszowanie dowodu - informacji zawartych we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego;
- 3) art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa poprzez nieprawidłowe i niekompletne zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sprawie, w związku z brakiem weryfikacji okoliczności zgłaszanej przez skarżącego polegającej na wadliwym wskazaniu przez wnioskodawcę odległości między granicami działek, a krawędzią lasu, a w konsekwencji ustalenia, że dane te odbiegają w rzeczywistości od wartości zawartych we wniosku - są fałszywe, co nie pozwalało na dokonanie precyzyjnych i zgodnych z rzeczywistością ustaleń stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją był brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i brak dokonania ustaleń przez Sąd oraz organy odnośnie rzeczywistej lokalizacji inwestycji względem krawędzi lasu, wysokości wznoszonych budynków, ilości ich pięter itp., a w konsekwencji brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń odnośnie fałszywych danych zawartych we wniosku i powinności oraz zasadności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy takie ustalenia powinny były zostać dokonane zarówno przez Sąd, jak i wcześniej przez organ;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 kpa poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z [...] marca 2018 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, powinno zostać ustalone, że wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, jest uzasadnione i dopuszczalne z uwagi na to, że sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego.
Wskazując na powyższe zarzuty, P.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W sprawie niniejszej kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Mińskiego z [...] marca 2018 r. zostały wydane w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym - trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa). W związku z tym należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje sformułowana w art. 16 § 1 kpa zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych, w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zapewnia to stabilność tych decyzji i przyczynia się do zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Oznacza to także, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych.
Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, z uwagi na zarzuty podniesione w tym zakresie przez skarżącego w innym postępowaniu. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jednak stosownie do przepisu art. 145 § 2 kpa wznowienie postępowania i ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie tej przesłanki jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że jest to oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.
W orzecznictwie na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 kpa wyrażono pogląd, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy powinna przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądu stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, LEX nr 55743; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2017/14 i z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 511/18 - publ. w CBOSA).
Ponadto wskazano, że aby można było wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 2 kpa, czyli przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, to fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA z 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 678/12; z 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 418/06 i z 22 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 841/99 - publ. w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił orzeczenia sądu potwierdzającego podnoszone przez niego fałszerstwa dowodów w postępowaniu prowadzonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to organ administracji zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Wbrew argumentom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły także wskazane w art. 145 § 2 kpa przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu w postaci oczywistości tego fałszerstwa (informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę), bo dającego się jakoby stwierdzić bez potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, oraz niezbędności wznowienia dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego.
Trafnie poza tym jako nieskuteczne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ponieważ w sytuacji, gdy skarżący oświadczył, że nie posiada dowodów na sfałszowanie dokumentów, a jednocześnie w aktach sprawy brak było dowodów na okoliczność ich fałszerstwa, to orzekając o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji organy administracji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów ani obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Niezależnie od powyższego słusznie ponadto zauważył Sąd pierwszej instancji, że skarżący w postępowaniu nadzwyczajnym kwestionuje w istocie prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotem badania organów orzekających w trybie wznowienia postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., było wyłącznie ustalenie, czy postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa (fałszywe dowody). Z tego też względu jako nieskuteczne, bo pozostające poza przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, należało uznać zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii rzeczywistej lokalizacji inwestycji, wysokości budynków, ilości pięter, wadliwej dokumentacji oraz podnoszonych przez niego innych naruszeń prawa budowlanego, w tym wadliwości decyzji Starosty Mińskiego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę.
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.