Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2008 r. (VII SA/Wa 794/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela odnośnie do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów i uznające zarzuty za nieuzasadnione działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił, iż w związku z niewykonaniem przez współwłaścicieli budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] A. G., K. P., Z. G. i E. R. obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], polegającego na sporządzeniu ekspertyzy technicznej budynku, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Nr - [...] na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zobowiązał współwłaścicieli budynku do wpłacenia w zakreślonym terminie zaliczki w wysokości 4.000 zł na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy.
Po bezskutecznym upływie terminu oraz upomnieniu wzywające do wpłacenia zaliczki w zakreślonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuły wykonawcze Nr [...] i Nr [...] i kierując sprawę do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – U. celem wyegzekwowania zaliczki w wysokości 4.000 zł oraz kosztów upomnienia. Jako zobowiązanego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organ wyznaczył jednego ze współwłaścicieli budynku A. G.. Zarzuty A. G. stosownie do przepisu art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały przekazane do wierzyciela celem zajęcia stanowiska.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zarzutów uznając je za nieuzasadnione. Analizując zgłoszone zarzuty w świetle przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że treść zarzutów wniesionych przez A. G. nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Odnosząc się do kwestii wszczęcia postępowania egzekucyjnego względem tylko jednego ze współwłaścicieli budynku A. G. organ odwoławczy uznał, że wszyscy współwłaściciele ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania powstałe w związku z posiadanym prawem współwłasności nieruchomości, a spełnienie obowiązku przez jednego z nich zwalnia pozostałych z jego wykonania, nie wykluczając prawa do regresu w stosunku do pozostałych współwłaścicieli na drodze cywilnoprawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. G., zarzucając postanowieniu naruszenie przepisu art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, iż podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na gruncie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. Nr 36, poz. 161 z 1991 r. ze zm. – dalej: u.p.e.a.) mogą stanowić tylko przypadki wymienione w tymże przepisie w punktach od 1 do 7. Treść zarzutów przedstawionych przez skarżącego sprowadzała się do natomiast kwestionowania konieczności wykonania ekspertyzy (co nie mieści się on w wykazie i co, jako składnik zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie może na gruncie art. 29 § 1 ustawy być badane w postępowaniu egzekucyjnym) oraz wszczęcia postępowania egzekucyjnego tylko przeciwko jednemu ze zobowiązanych A. G. Zarzut ten dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego i jest w ocenie Sądu niezasadny.
Skarżący jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na których nałożono obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej budynku, a następnie zobowiązano do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów tej ekspertyzy. Wierzyciel miał prawo wskazać skarżącego w tytule wykonawczym i żądać od skarżącego wyegzekwowania całości zaliczki Nie stanowi to tym samym naruszenia art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie norm prawa materialnego - art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na wystawieniu tytułu wykonawczego w stosunku do jednego ze zobowiązanych z pominięciem pozostałych zobowiązanych solidarnie,co w następstwie doprowadziło do wszczęcia egzekucji tylko w stosunku do A. G. jako jednego ze zobowiązanych oraz art. 8 k.p.a. w ten sposób, że poprzez błędne wystawienie tytułu wykonawczego oraz idącej bezpośrednio za nim egzekucji zmuszono obywatela do obrony swoich praw na drodze postępowania sądowego w celu uzyskania roszczenia, które zostało przez niego spełnione także za pozostałych współwłaścicieli.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego wszczęte zostało następnie postępowanie egzekucyjne, został wystawiony tylko w stosunku do jednego ze zobowiązanych do zapłaty zaliczki na poczet sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku. Budynek ten znajduje się we współwłasności 3 osób i wszystkie te osoby zobowiązane są do uiszczenia zaliczki. Naruszone w ten sposób zostały normy art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W ocenie strony skarżącej zastosowanie w sprawie niniejszej winny mieć także przepisy kodeksu cywilnego w zakresie współwłasności, np. art. 207 k.c., na gruncie którego współwłaściciele ponoszą ciężary związane ze współwłasnością w stosunku do wielkości posiadanych udziałów. Egzekucja winna zostać skierowana także w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wskazane przez sąd roszczenie regresowe przenosi na obywatela obowiązek dochodzenia praw na drodze postępowania sądowego i zmusza obywatela, aby wszczynał postępowanie sądowe, którego wszczęcie nie byłoby konieczne w przypadku, gdyby tytuł wykonawczy został wystawiony w stosunku do wszystkich zobowiązanych. Narusza to zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naczelną zasadę zaufania obywateli do organów administracji w ten sposób, że "organ poprzez swoje działania i skutki jakie te działania spowodują zmusza obywatela do działań, które zmuszają do wszczęcia postępowań sądowych, w celu obrony swoich praw, a wszczęcie tych postępowań nie byłoby konieczne w przypadku, gdy organ administracji wystawił prawidłowo tytuł wykonawczy".
Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując na istotę odpowiedzialności solidarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd nieprawidłowo ustalił sens stosowanego przepisu prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 u.p.e.a. oraz art. 8 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest zasadny. Niezależnie od faktu, że w skardze kasacyjnej brak jest argumentacji, wskazującej na przesłanki potraktowania naruszenia art. 8 k.p.a. jako naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej odnosi argumentację związaną z brakiem kształtowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej zaufania obywateli do organów administracji w istocie do postępowania zasadniczego, w stosunku do którego wystawienie tytułu egzekucyjnego stanowiło jedynie konsekwencję. Tak bowiem w szczególności należy rozumieć argumenty nawiązujące do instytucji współwłasności, związane z odwołaniem się do art. 207 k.c.
Niezależnie od pojawiających się w tekście skargi kasacyjnej błędów literowych i gramatycznych a także złożonej stylistyki argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, wiążącej się z zastosowaniem wyrażeń utrudniających prawidłowe jej zrozumienie, takich jak np. "organ administracji nie poprzez błędne wystawienie tytułu wykonawczego na obywatela przenosić obowiązek dochodzenia praw..." (s. 3 skargi kasacyjnej) czy "uzyskania roszczenia" (s. 2 skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu nr 2), należy wyraźnie wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił i nie wykazał związku treści art. 8 k.p.a. z treścią wyartykułowanego zarzutu głównego. Element zaufania, zasadniczy dla treści tego przepisu, został jedynie wzmiankowany (jednym słowem) na s. 3 skargi kasacyjnej, bez skutecznego w sensie kontroli kasacyjnej uzasadnienia, na czym miał on polegać.
Zupełnie nietrafne jest natomiast wiązanie naruszenia tego przepisu oraz zasady pogłębiania zaufania ze "zmuszeniem obywatela do działań, które zmuszają do wszczęcia postępowań sądowych w celu obrony swoich praw" (s. 3 skargi kasacyjnej). Także tu brak argumentacyjnego rozwinięcia tego zarzutu. Korzystanie z prawa do sądu, nawet jeśli jest to wywołane przez błędną decyzję administracyjną, jest bowiem elementem kształtowania zaufania obywatela do państwa i porządku prawnego w sensie systemowym, a możliwość korekty sądowej w stosunku do decyzji administracyjnych właśnie to zaufanie ma wzmacniać. Ewentualne błędy decydowania administracyjnego wprawdzie nie kształtują tego zaufania w stosunku do organów administracji, ale możność kontroli sądowej skutkuje właśnie wzmacnianiem zaufania w odniesieniu do całego porządku prawnego i państwowego.
Autor skargi kasacyjnej nie powiązał swojej argumentacji z faktem, że wyrażona w art. 8 k.p.a zasada zaufania, jako zasada postępowania administracyjnego, posiada wyraźną konotację aksjologiczną i wskazywanie na naruszenie tej zasady winno odnieść się do naruszenia odpowiednich wartości prawnych. Zaufanie nie jest przy tym stanem chwilowym lecz trwałą postawą, mocno aksjologicznie ugruntowaną. Tym bardziej zatem argumentacja wskazująca na brak sprzyjania ukształtowaniu się takiej postawy, powinna do aksjologii wyraźnie się odwołać. Zwłaszcza, jeżeli zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest powiązany z zarzutem naruszenia żadnego innego przepisu k.p.a., a więc pełni rolę argumentu podnoszonego samodzielnie. Przenosząc to na grunt rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jej autor nie przeprowadził odpowiedniej argumentacji aksjologicznej w związku z tym zarzutem.
Nie jest także trafny bardziej konkretny zarzut naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do jednego z zobowiązanych. Autor skargi kasacyjnej wprawdzie także tu nie rozwija argumentacyjnie tego zarzutu, niemniej z jego powiązania z cywilnoprawną instytucją współwłasności wynika, że w jego ocenie zobowiązanie do uiszczenia zaliczki nie może być skierowane wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli. wskazuje na zasadę ponoszenia ciężarów związanych ze współwłasnością w stosunku do posiadanych udziałów, w związku z czym w jego ocenie należało ten nakaz kierować "także w stosunku do pozostałych współwłaścicieli".
W ocenie Składu Orzekającego nie jest to argumentacja poprawna. Art. 33 pkt 4 u.p.e.a. wskazuje jako podstawę zarzutu "błąd co do osoby zobowiązanego". Oznacza to na gruncie wykładni językowej tego fragmentu przepisu, że jeśli zobowiązanym jest osoba zidentyfikowana poprawnie (bez takiego błędu) i znajduje się ona w grupie osób wobec których można skierować egzekucję administracyjną, zarzut taki jest nieskuteczny. Nie można więc w oparciu o ten przepis kwestionować skierowania egzekucji wobec skarżącego i żądać uchylenia wyroku, w którym Sąd I instancji doszedł do takich wyników wykładni tego przepisu. Brak błędu co do osoby zobowiązanego świadczy o prawidłowym zastosowaniu tego przepisu przez organ administracji.
Nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji, iż wskazał na odpowiedzialność solidarną dłużników oraz cywilnoprawną podstawę rozliczenia z pozostałymi współwłaścicielami. Współwłasność jest tylko formą, na którą nakłada się tytuł egzekucyjny, który sam nie jest i nie może być traktowany jako stricte ciężar związany ze współwłasnością. Istota odpowiedzialności solidarnej polega właśnie na tym, że spełnienie świadczenia przez jednego z zobowiązanych powoduje wykonanie obowiązku, a ów "ciężar" przeniesiony jest proporcjonalnie na innych współwłaścicieli w ramach wspomnianego regresu.
Ważne w ocenie Składu Orzekającego, jest wzięcie pod uwagę istoty postępowania egzekucyjnego, skuteczność którego jest jedną z jego podstawowych wartości prakseologicznych. Wymaga to wprost, aby wierzyciel mógł skutecznie skierować swoje roszczenie i mógł to uczynić w stosunku do zobowiązanego, niezależnie od jego pozycji oraz relacji współwłaścicielskich, przy pozostawieniu cywilnoprawnych możliwości roszczeń regresowych. W przeciwnym bowiem wypadku skuteczność tego postępowania musiałaby być poważnie ograniczona, jeśli nie stałaby się iluzoryczną, zwłaszcza jeżeli wiązałoby się ono z rozważaniem kwestii współwłasności, koniecznością kierowania żądania do wszystkich współwłaścicieli czy też ustalania wielkości udziałów w celu "wybrania" tego z nich, którego udziały są największe. Argumentacja funkcjonalna zatem, nie stojąc w zasadniczej sprzeczności z argumentacją aksjologiczną, związaną z zasadą równości (do czego zresztą autor skargi kasacyjnej w ramach jej zarzutów nie nawiązywał) przesądza o możliwości, z której skorzystał wierzyciel w kontrolowanym przez sąd I instancji postępowaniu administracyjnym.
Sąd I instancji do powyższych kwestii się odniósł, czyniąc to wprawdzie zwięźle, ale wyraźnie i jednoznacznie. W związku z tym nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawnych.
W świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.