Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 990/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. i Z. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza, z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Urzędu Miejskiego w Nowym Sączu, z dnia [...] maja 1986 r., w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza, działając na podstawie art. 162 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i Z. K., w sprawie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę drewnianego budynku pełniącego funkcję inwentarską położonego na nieruchomości przy ul. [...] i wykonanie szczelnej płyty nad dołem kloacznym z otworem do wybierania nieczystości, odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji. Stwierdził, że art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika zaś z powodu zniknięcia przedmiotu postępowania, rezygnacji z uprawnień strony, zmiany w stanie prawnym. Powiatowy Inspektor ustalił, podczas oględzin w dniu 10 lutego 2000 r., że obiekt nie został rozebrany, strona wnosząca sprawę nie wyraziła zgody na pozostawienie obiektu nawet o funkcji budynku gospodarczego oraz nie nastąpiła żadna zmiana prawna w tym zakresie.
Organ ocenił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie stała się bezprzedmiotowa, wygaszenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie leży w interesie obu stron (bowiem w sprawie brały udział strony o różnych sprzecznych interesach). Inspektor ustalił jeszcze, że decyzja Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 1986 r. została ostatecznie osądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1997 r. sygn. akt. SA/Kr 147/97. Konieczność wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego jest bezdyskusyjna. Organ pierwszej instancji przypomniał, że skarżący składali wcześniej wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 K.p.a. oraz o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Nie zostały one uwzględnione, a stanowiska organów zostały potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W odwołaniu J. K. i Z. K. podnieśli, że spełniają warunki określone w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazali, iż decyzja z [...] maja 1986 r. dotyczyła budynku inwentarskiego oraz uszczelnienia szamba. W drugiej części została ona już wykonana, co stwierdził organ nadzoru budowlanego. Stwierdzony został także fakt, iż sporny budynek nie jest od wielu lat budynkiem inwentarskim tylko zwykłą komórką do magazynowania sprzętu gospodarczego.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nawiązując do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy ocenił, że nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji. Obiekt objęty obowiązkiem rozbiórki wciąż istnieje. Decyzja wykonana jedynie częściowo nie staje się bezprzedmiotowa, gdyż pozostaje do wykonania jej niezrealizowana część.
Skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożyli J. K., Z. K.. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2009 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania na jakich faktach oparł się organ wydając decyzję, w szczególności poprzez brak stwierdzenia, czy daje wiarę lub kwestionuje zamieszczoną w aktach postępowania odwoławczego opinię Inspektora ds. Budownictwa Urzędu Miasta w Nowym Sączu, z dnia 1 marca 1989 r., stwierdzającą że budynek nie spełnia kryteriów wymaganych przez art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wskazuje na brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- 2) naruszenie art. 162 § 1 K.p.a., poprzez zbyt wąską interpretację znamienia bezprzedmiotowości decyzji, kwestionującą możliwość zaistnienia tzw. bezprzedmiotowości przedmiotowej decyzji określającej nakaz rozbiórki budynku w sytuacji, gdy budynek, którego dotyczy decyzja, wciąż istnieje.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skonstatowali, iż budynek nie jest przedmiotem decyzji administracyjnej, więc jego istnienie nie determinuje w żaden sposób kwestii przedmiotowości decyzji. Prawnie istotne jest, czy zaistniały okoliczności powodujące, że bezprzedmiotowe stały się prawa i obowiązki skonkretyzowane decyzją administracyjną. Wywodzili, iż w toku postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w Nowym Sączu, z dnia [...] maja 1986 r., [...], przeprowadzono oględziny budynku, potwierdzone stosownym protokołem datowanym na dzień 1 marca 1989 r. Inspektor ds. Budownictwa Urzędu Miasta w Nowym Sączu stwierdził, że budynek, który wcześniej uznano za kwalifikujący się do rozbiórki, nie spełnia przesłanek wymaganych przez art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w szczególności zaś nie istnieje groźba zawalenia się budynku.
Ustalenia te były różne od ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzekł Miejskiego w Nowym Sączu z dnia [...] maja1986 r., [...], a żadne z tych ustaleń nie zostało następnie zakwestionowane przez sądy administracyjne w postępowaniu kontrolnym. Należy więc, zdaniem skarżących, uznać, że stan faktyczny w sprawie musiał ulec zmianie. Skoro w dniu 1 marca 1989 r. zostało wykazane, że budynek nie kwalifikuje się do rozbiórki na mocy art. 47 d. prawa budowlanego to znaczy, że przestał istnieć stan faktyczny, w którym prawo nakazuje organowi wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
W konsekwencji nierealne stało się osiągnięcie celu wydania decyzji administracyjnej, którym było usunięcie budynku zagrożonego zawaleniem. Powyższy protokół potwierdził, że brak jest budynku o takich cechach na nieruchomości należącej do skarżących. W konsekwencji zostało udowodnione, że w dniu 1 marca1989 r. przestał istnieć stosunek prawny łączący organ administracji ze skarżącymi, ponieważ przestał istnieć stan faktyczny stanowiący podstawę stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji organ powinien przyjąć, że z dniem 1 marca 1989 r. decyzja stała się bezprzedmiotowa. Nie budzi wątpliwości, jak argumentowali dalej skarżący, że wygaśnięcie decyzji leży w ich interesie. Decyzja o nakazie rozbiórki budynku jest bowiem ingerencją władzy publicznej w jedną z podstawowych wartości, na której oparty jest porządek prawny Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie w prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Bezsporne jest, zdaniem Sądu, że do chwili obecnej nie została wykonana decyzja nakazująca rozbiórkę. Rozumowanie skarżących, oparte na stanie obiektu stwierdzonym w dniu 1 marca 1989 r., ocenił jako nietrafne. Gdyby podzielić wywody skargi, to konsekwencją takiego stanowiska byłoby uznanie, że wykonanie jakichkolwiek robót w obiekcie objętym nakazem rozbiórki, prowadzącym do zmiany jego struktury, a nawet prowadzącym do poprawy jego stanu faktycznego, musiałby prowadzić do wniosku, że decyzja nakazująca rozbiórkę staje się bezprzedmiotowa. Twierdzenie skargi, że przestał istnieć stan faktyczny stanowiący podstawę stosunku materialnoprawnego jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oczywiście błędne. Jak bowiem podniesiono w literaturze, "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", 1998, C. H. Beck, s. 847). W sprawie nie zachodzi żaden powód do przyjęcia ustania stosunku materialnoprawnego bowiem istnieje podmiot i przedmiot objęty tym stosunkiem. Na marginesie Sąd odnotował, że skarżący zbyt dużą wagę przywiązują do treści protokołu z dnia 1 marca 1989 r. W protokole tym stan techniczny budynku oceniono jako dostateczny i nie grożący zawaleniem. Nie można więc przyjąć, że przedmiot decyzji nakazującej rozbiórkę przestał istnieć i w związku z tym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Sąd nie podzielił zarzutu o "lakoniczności uzasadniania" oraz niewskazania, czy organ daje wiarę lub kwestionuje treść notatki z dnia 1 marca 1989 r.
Skargę kasacyjną wnieśli J. K. i Z. K., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. oraz błąd polegający na niezastosowaniu przez sąd normy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wykładnię tych przepisów i uznanie, że zmiana stanu technicznego budynku objętego decyzją nakazującą jego rozbiórkę, nie mieści się w pojęciu bezprzedmiotowości i w związku z tym nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę;
- 2) na niezastosowaniu przez sąd normy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. polegającemu na niewzięciu przez Sąd I instancji pod uwagę błędu organu wydającego decyzję, a mianowicie niezastosowanie normy prawnej zawartej w art. 7 K.p.a., którą to powinien zastosować organ wydający zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu skarżący powtórzyli wywody zawarte w skardze. Zaakcentowali, że bezprzedmiotowość może obejmować sytuacje, w których dochodzi do przekształcenia rzeczy. Podkreślili, że w myśl art. 7 K.p.a., słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut nieprawidłowego zastosowania i wykładni przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem decyzji opartej o art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.), jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja ta zatem nie staje bezprzedmiotowa dopóty, dopóki nakaz ten nie zostanie wykonany. Bezsporne jest ustalenie, że nakaz rozbiórki drewnianego budynku inwentarskiego położonego w Nowym Sączu, przy ulicy Starowiejskiej 46, orzeczony decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w Nowym Sączu z dnia 28 maja 1986 r., nie został wykonany do chwili rozpatrywania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Na następcach prawnych adresatów decyzji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek nałożony decyzją Kierownika (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1989 r., sygn. akt IV SA 327/89, ONSA 1990/1/7).
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zmiana sposobu użytkowania objętego nakazem budynku, czyli wykorzystywanie go jako budynku gospodarczego, a nie inwentarskiego, nie ma znaczenia dla oceny o bezprzedmiotowości. Nawiązanie w skardze kasacyjnej do przekształcenia rzeczy odwołuje się do poglądów doktryny, ale nie jest odwołaniem kompletnym. Zawiera wywód cząstkowy, nieoddający istoty przedstawianego stanowiska. Co do zasady uznaje się, że bezprzedmiotowość decyzji mogą powodować sytuacje, kiedy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Dokonując wśród decyzji administracyjnych klasyfikacji z punktu widzenia okresu ich obowiązywania, można wyodrębnić takie, które dają adresatowi podstawę do działania przez nieoznaczony okres i takie, których moc wiążąca obejmuje dokonanie jednorazowej czynności lub wielu czynności stanowiących pewną całość.
Przedmiot stosunku prawnego przestanie istnieć w wyniku realizacji tych jednorazowych, czy kilkakrotnych czynności, jak również w przypadku niebudzącego wątpliwości zrezygnowania przez podmiot uprawniony z realizacji uzyskanych uprawnień. Podobnie, gdy uprawnienia i obowiązki określone w decyzji są związane z określoną rzeczą, bezprzedmiotowość decyzji nastąpi w rezultacie likwidacji, zniszczenia lub takiego przekształcenia rzeczy, które oznaczać będą, iż wykonanie decyzji lub dalsza realizacja uprawnień w niej określonych nie będzie możliwa (patrz: Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162 K.p.a.)", Państwo i Prawo 1992/7/s. 52). Pełne zaprezentowanie poglądu, do którego nawiązał skarżący, prowadzi więc do wniosku, że tylko takie przekształcenie rzeczy skutkowałoby bezprzedmiotowością, które doprowadziłoby do sytuacji, w której wykonanie nakazu rozbiórki byłoby niemożliwe.
Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie staje się niemożliwe tylko z tego powodu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Na ewentualną bezprzedmiotowość nie wskazuje także stan techniczny budynku stanowiącego przedmiot rozbiórki. Argumentacja skarżącego odwołująca się w tym zakresie do przesłanek z art. 47 Prawa budowlanego z 1974 r. jest bezpodstawna. Podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę stanowił przepis art. 37 ust.1 tej ustawy. Przepis art. 47 regulował inną instytucję materialnego prawa administracyjnego.
Już sam brak bezprzedmiotowości stanowi przesłankę negatywną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę nie leży w interesie społecznym. Przyjęcie odmiennego poglądu i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, byłoby więc sprzeczne z jednym z celów tej regulacji – interesem społecznym, który nie może polegać na akceptacji stanu sprzeczności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 289285).
Poprzednia uwaga wykazuje jednocześnie bezzasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a.
W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 7