Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1131/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi P. W. oraz M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 maja 2014r. (znak:...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2014r., znak:..., rozpoznając wniosek T. i A. G. z dnia 22 października 2012r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi czterostanowiskowymi w każdym budynku i infrastrukturą techniczną na działce nr... obr.... P. wraz z wewnętrzną drogą dojazdową na działce nr... obr. j.w. i zjazdem na działkach nr...,... obr. j.w. w rejonie ul. Z., P. w K.".
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S. i M. S. oraz P. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 maja 2014r., znak:..., na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2012.647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.2003.164.1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 tego rozporządzenia. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. m.in. działki nr...,...,...,... obr.... P. Kolegium nie zakwestionowało sposobu wyznaczenia linii zabudowy, którą ustalono w odległości 8,0 m do 8,5 m od granicy z działką nr... jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej. Wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr... wyznaczony na poziomie od 27% do 32% jest wartością wyższa od średniej w obszarze analizowanym, jednak nadal niższą od maksymalnej wartości wynoszącej 51%.
W ocenie Kolegium, wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalony na poziomie: szerokość elewacji wschodniej od 11,5 do 12,5 m, a elewacji północnej od 24,0 m do 31,00 m (łączna szerokość elewacji dwóch budynków mieszkalnych) nawiązuje do średniego parametru oraz zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do wysokości okapu od 4,5 m do 6,5 m, z kolei wysokość kalenicy ustalono na 9,5 m do 11,5 m., parametry te wynikały z kontynuacji wysokości budynków sąsiednich i wynikają z analizy urbanistyczno – architektonicznej. Organ odwoławczy uznał również, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej.
W ocenie Kolegium, planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej, Kolegium uznało, że teren działki nr... na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. P., poprzez urządzoną drogę wewnętrzną po terenie działek nr... (ul. Z. - działka nie pozostająca w zarządzie ZIKiT),...,... (działki stanowiące własność Gminy Miejskiej K.). Organ II instancji wskazał nadto, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne połączone jest również z drogą publiczną w oparciu o dostęp pośredni poprzez działkę nr..., która stanowi współwłasność wnioskodawców, jak i skarżących. Kolegium stanęło na stanowisku, że uprawnienie do korzystania z działki nr... wynika z istoty prawa własności. Współwłaściciele mogą więc korzystać z rzeczy wspólnej, mogą również korzystać z wjazdu i przejazdu przez nią.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, dotyczącego braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał spełnienie powyższego warunku na podstawie dostarczonych przez inwestora informacji, tj. pisma z MPWiK S.A. w przedmiocie warunków technicznych dostarczania wody i odprowadzania ścieków z dnia 4 września 2012r., z którego wynika, że "na terenie przedmiotowej działki znajdują się miejskie sieci wodociągowe i kanalizacyjne, które mogą stanowić źródło zasilania w wodę oraz odbiornik ścieków bytowych oraz opadowych dla projektowanych budynków jednorodzinnych" oraz pisma T. D. S.A. z dnia 3 października 2012r., z treści którego wynika wprost, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego istnieje możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.
Zatem w dacie składania wniosku, jak również na etapie postępowania przed organem I instancji, istniała dokumentacja potwierdzająca możliwość przyłączenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do sieci elektroenergetycznej. Organ zaznaczył przy tym, że niezależnie od powyższego, pismem z dnia 8 maja 2014r. inwestorzy przedłożyli oświadczenie T. D. SA z dnia 29 kwietnia 2014r., z którego treści wynika w sposób jednoznaczny, że nadal istnieje na obszarze objętym inwestycją uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla przyłączenia przedmiotowego zamierzenia do sieci elektroenergetycznej. Zdaniem Kolegium, wskazane oświadczenia, w związku z treścią wniosku inwestora, należało uznać za wystarczające.
Kolegium wyjaśniło, że dokonanie w przedmiotowej sprawie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. stanowi potwierdzenie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie w jakikolwiek sposób na równowagę przyrodniczą terenu ani jego otoczenia, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zlokalizowana.
Kolegium przychyliło się również do stanowiska wnioskodawców, że przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą, w której zapadł wyrok z dnia 16 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1188/10, gdyż dotyczy ona innej inwestycji. Aktualnie planowana inwestycja oparta jest na odmiennych warunkach zabudowy, co oznacza, iż nie jest to sprawa tożsama.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli P. W. oraz M. S. i M. S..
P. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na: (1) błędzie w ustaleniach faktycznych, polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy); (2) błędzie w ustaleniach faktycznych, polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, że teren planowanej inwestycji posiada istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy); (3) naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w wystarczającym stopniu postępowania dowodowego, co doprowadziło do zaniechania wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
M. S. i M. S. zaskarżonej decyzji zarzucili: (I) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację pojęcia "terenu inwestycji", a w konsekwencji wydanie decyzji pozytywnej, podczas gdy działka nr... nie stanowi terenu zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu ww. powołanego przepisu, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowej oceny rzeczywistego istnienia dostępu do drogi publicznej poprzez: (1) bezzasadne uznanie, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w świetle legalnej definicji dostępu do drogi publicznej, zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. niezbędne jest zapewnienie istnienia dostępu albo bezpośredniego, albo pośredniego w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie dopiero w przyszłości, (2) bezpodstawne przyjęcia że w przypadku gdy komunikacyjna przewidziana jest przez drogę wewnętrzną, wnioskodawca nie musi już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymować się zgodą na przejazd po drodze wewnętrznej, podczas gdy w świetle orzecznictwa i doktryny istnieją podstawy do formułowania takiego wymogu, (3) dokonanie nieprawidłowej, rozszerzającej wykładni polegającej na pominięciu stanowiska ugruntowanego w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym wnioskodawca nawet na tak wczesnym etapie procesu budowlanego winien legitymować się prawem do nieruchomości sąsiedniej, zapewniającej wariant obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1188/10); (II) rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. P. poprzez drogę wewnętrzną po terenie działek nr...,... i..., podczas gdy nie mogą bowiem stanowić dostępu ww. działki, a to ze względu na fakt, że działka nr... styka się zaledwie jednym punktem (narożnikiem) z ul. P., w związku z czym wskazany dostęp do drogi publicznej) nie posiada prawidłowych parametrów technicznych, tym samym uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego w dostępie do drogi publicznej jest niewystarczające (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2011r., sygn. akt: II SA/Kr 1188/10); (3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, w przypadku gdy narusza prawa osób trzecich, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszym postępowaniu; (IV) naruszenie § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie w sposób nieprecyzyjny lub przy stosowaniu przedziału poszczególnych wskaźników, m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy "od 27% do 32 %" w stosunku do powierzchni działki nr..., wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej "nie mniej niż 50 %", szerokość elewacji "do 12,5 m" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 823/09); (V) naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie od 27 % do 32 %, w sytuacji kiedy przepis ten nie uprawnia do ustalenia granic, a wyłącznie nakazuje ustalenie średniego wskaźnika, który w tym przypadku wynosi 27 %, a zatem ustalenie go na poziomie do 32 % jest nieprawidłowe i niezrozumiałe; (VI) rażące naruszenie art. 127 w zw. z art. 3 pkt 13 i w zw. z art. 376 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska poprzez niedopełnienie nałożonego na Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. obowiązku zaniechania działań uniemożliwiających zachowanie równowagi przyrodniczej, w wyniku ustalenia warunków zabudowy na obszarze otuliny B. — T. Parku Krajobrazowego wchodzącego w skład obszaru węzłowego E. — P.;
Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a to: (I) rażące naruszenie art. 28 k.p.a., a to poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania tj. pominięcie w toku postępowania zarówno I instancyjnego jak i odwoławczego dwóch stron - N. R. oraz E. R., będących obok skarżącego właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr..., a także właścicielami działek nr... i nr... również znajdujących się w obszarze analizowanym dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją; (II) rażące naruszenie art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym) poprzez niezapewnienie ww. stronom postępowania czynnego udziału w sprawie; (III) naruszenie art. 40 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu i nie zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu wszystkich współwłaściciel działki nr... i nieruchomości położonej przy ul. P. w K. jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., do czego organ był obowiązany; (IV) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez błędne pominięcie okoliczności, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada pośredniego dostępu do drogi publicznej jaką stanowi ul. Z.; (V) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawania decyzji.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza została wykona w sposób prawidłowy, a ustalone w oparciu o dane z analizy parametry architektoniczno-urbanistyczne planowanej inwestycji zostały w sposób właściwy umotywowane i zasługują na uwzględnienie.
Sąd wywiódł, że obszar analizowany został wyznaczony koliście o promieniu koła wynoszącym 150 m, w sytuacji, gdy front działki objętej inwestycją wynosi 48,0 m, a zatem zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W analizie wskazano, że w tak wyznaczonym obszarze znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, tj. działki nr...,...,...,... Wyjaśniono, że działka na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w południowo-zachodniej części miasta, w otulinie B.-T. Parku Krajobrazowego. Na terenie objętym analizą znajdują się budynki jednorodzinne, wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, garażowe i gospodarcze. Występująca zabudowa ma charakter miejskiego zamkniętego osiedla domów jednorodzinnych. Teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. P., poprzez urządzoną drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działek nr...,... i..., które stanowią własność gminy oraz dalej po terenie działki nr....
Odnosząc się do zarzutu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej Sąd I instancji wskazał, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Nadto uznał, że jeśli istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Sąd dodał, iż w sytuacji w której działka drogowa stanowi drogę wewnętrzną, lub jej fragment, która ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak podstaw do wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr... mającą charakter powszechnie dostępnej ulicy (ul. Z.) oraz poprzez działki o nr... i... stanowiące własność gminy, które są fragmentem drogi wewnętrznej.
Sąd podkreślił, iż w przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z drogą publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezasadna.
Odnośnie działki nr..., która wykorzystywana jest na cele dojazdowe, Sąd wskazał, że działka ta stanowi współwłasność inwestorów oraz skarżących (M. S. i M. S.). Inwestorzy posiadają 1/3 udziału w tej działce. Uprawnienie inwestorów do korzystania z ww. działki wynika wprost z prawa własności.
Nawiązując do podniesionego w skardze P. W. zarzutu, że działka nr... jest jedynie w niewielkim stopniu utwardzona Sąd wyjaśnił, że ustawodawca nie stawia żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi nieutwardzonej.
Jeśli chodzi o podniesiony w skardze M. S. i M. S. zarzut wyznaczenia parametrów zabudowy o jakich mowa w § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przy zastosowaniu przedziału "od - do" Sąd stwierdził, że wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do", tak jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie, jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów. W związku z powyższym wskazanie wartości takich jak powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr... w przedziale "od 27% do 32%", czy też wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, który wynosić powinien "nie mniej niż 50%" nie stanowi o wadliwości przyjętych rozwiązań. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu I instancji czyli warunkami zabudowy wskaźnik wielkości zabudowy został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Jednocześnie w załączniku nr 3 do warunków zabudowy czyli Wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej przedstawiono rozpiętość przedmiotowych wskaźników na terenie analizowanego obszaru, które kształtują się od poziomu ok. 16% do ok. 51%. Wyjaśniono także, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 27% do 32% wynikało z charakteru inwestycji, a także było uzasadnione konicznością kontynuacji parametrów występujących w obszarze analizowanym. Jeśli chodzi o udział powierzchni biologiczne czynnej, to jak wynika z analizy wynosi on w obszarze analizowanym od ok. 10 % do ok. 90%. W związku z tym ustalenie, iż wskaźnik ten powinien być nie mniejszy niż 50% powierzchni terenu, wynika z uśrednienia wskaźników powierzchni biologiczne czynnej występującej w analizowanym terenie. Podobnie, określone w warunkach zabudowy inne parametry planowanej zabudowy, w szczególności takiej jak szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, które ustalone zostały na podstawie § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, znajdują swoje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro wskazane przepisy rozporządzenia dopuszczają pewne odstępstwa pod warunkiem, że przyjęcie takich, a nie innych rozwiązań znajdzie swoje potwierdzenie w uzasadnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie przyjęte przez organ rozwiązania znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie. Ustalone przez Prezydenta Miasta K., a podtrzymane przez organ odwoławczy warunki zabudowy, o których mowa w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji zostały każdorazowo prawidłowo uzasadnione, a ich uzasadnienie koreluje z wynikami analizy, a przy tym nie narusza przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji, Sąd wskazał, że z załączonego przez inwestorów pisma z MPWiK S.A. z dnia 4 września 2012r. wynika, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się miejskie sieci wodociągowe i kanalizacyjne, które mogą stanowić źródło zasilania w wodę przedmiotowej inwestycji oraz odbiornik ścieków bytowych oraz opadowych. Inwestorzy przedłożyli także pismo z T. D. S.A. z dnia 3 października 2012r., z którego wynika, że dla planowego zamierzania istnieje możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i dostaw energii elektrycznej.
Wobec powyższego Sąd uznał zarzut naruszania art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za bezpodstawny. Sąd podkreślił, że z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów.
Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., a to z uwagi na położenie działki w otulinie B.-T. Parku Krajobrazowego, Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 grudnia organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., jako organu właściwego, o zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, przesyłając wraz z ww. pismem projekt decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe pismo zostało doręczone Dyrektorowi Ochrony Środowiska w dniu 27 grudnia 2013r. W ocenie Sądu, z uwagi na brak odpowiedzi organu, przyjąć należy - zgodnie ze wskazanym art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p.- iż uzgodnienie wymagane przez art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. zostało dokonane pozytywnie.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie przymiotu stron postępowania N. R. i E. R. będących właścicielami działek nr..., nr... oraz.., Sąd wskazał, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu.
Sąd wskazał również, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1188/10, na który powołują się skarżący w obu skargach, posiłkując się tezami z tego wyroku przy formułowaniu zarzutów podnoszonych wobec zaskarżonej obecnie decyzji, zapadł w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 sierpnia 2010r., nr... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej na działce nr... obr.... P. przy ul. P., Z. w K. wraz z wjazdem na działkach nr...,... obr.... P. oraz infrastrukturą techniczną (gaz) na działkach nr:...,...,...,... obr.... P.". Zdaniem Sądu, powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło więc innego zamierzenia budowlanego, niż objęte zaskarżoną decyzją (innej sprawy administracyjnej) - w ocenie Sądu I instancji, zakresy obu wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie pokrywały się, zatem ocena prawna wyrażona przez Sąd w ww. wyroku nie wiąże organów administracji ani składu orzekającego w niniejszej sprawie, a uchybienia wskazane w powołanym wyroku wobec decyzji Kolegium dnia 10 sierpnia 2010r. pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji z dnia 20 maja 2014r.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku M. S. i M. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1131/14 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych (art. 185 § 1 p.p.s.a); względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1131/14 i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 maja 2014r., nr... (art. 188 p.p.s.a.); a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:
- 1.1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
(a) warunek "dostępu do drogi publicznej" określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., można uznać za spełniony, gdy teren inwestycji posiada dostęp pośredni (poprzez działkę stanowiącą współwłasność inwestora bez konieczności ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej przy sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli), podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. winien być interpretowany przy uwzględnieniu legalnej definicji dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., co stanowi, iż niezbędne jest zapewnienie istnienia dostępu pośredniego (przy całkowitym wykluczeniu dostępu bezpośredniego) w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt: II SA/Bd 1462/13);
(b) przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym inwestor na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy winien legitymować się prawem do nieruchomości mającej zapewnić wariant obsługi komunikacyjnej inwestycji, co potwierdza również wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1188/10;
(c) współwłaściciel w przypadku braku podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej, może korzystać z niej w postaci wjazdu i przejazdu, podczas gdy inwestor w toku procedury ustalenia warunków zabudowy winien posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli na przejazd po działce nr..., a w przypadku braku zgody ustanawianą służebność gruntową;
(d) inwestor jako współwłaściciel nieruchomości ma prawo, w toku procedury zmiany zagospodarowania terenu ustanowić na tej nieruchomości dojazd do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., podczas gdy posiada on wyłącznie prawo do korzystania z niej na zasadach wynikających z przepisów Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 2014.121);
- 1.2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego, tymczasem inwestor w toku postępowania nie przedłożył dokumentacji gwarantującej możliwość podłączenie wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych, a ponadto dokumentacji potwierdzającej, że uzbrojenie terenu w dostępie do drogi publicznej jest wystarczające;
- 1.3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że inwestor jako współwłaściciel działki nr... nie musi uzyskać zgody pozostałych współwłaścicieli na przejazd, podcgas gdy takie działanie niewątpliwie narusza chroniony prawem interes skarżących (oraz pozostałych stron postępowania) wynikający z przysługującego im prawa własności;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
- 2.1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podcgas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.;
co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Krakowie zastosowane, mimo naruszenia przez SKO przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;
2.2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stan faktyczny sprawy, ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
(a) SKO błędnie ustaliło, że działka ewidencyjna nr..., obręb 10 P. stanowi teren inwestycji, podczas gdy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., działka nr... nie stanowi terenu zamierzenia inwestycyjnego, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowej oceny rzeczywistego istnienia dostępu do drogi publicznej;
(b) SKO uznało, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. P. poprzez drogę wewnętrzną po terenie działek nr...,... i..., podczas gdy aby dostać się na działkę nr... konieczne jest przejechanie po działce nr..., w stosunku do której inwestor posiada wyłącznie 1/3 udziału w prawie własności, a wszyscy pozostali współwłaściciele wyrazili sprzeciw wobec ujęcia działki jako dojazdu do drogi publicznej w toku procedury ustalenia warunków zabudowy; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
Niedostrzeżenie powyższych naruszeń przez WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaniechania organu II instancji dotyczyły okoliczności bardzo istotnej, jaką jest rzekomy dostęp nieruchomości inwestora do drogi publicznej, a który posłużył SKO za podstawę do utrzymania nieprawidłowej decyzji WZ. Ich zauważenie przez Sąd I instancji doprowadziłoby zatem do uchylenia decyzji SKO z dnia 20 maja 2014r., co w konsekwencji zmusiłoby ten organ do ponownego, tym razem rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z dużym prawdopodobieństwem do uchylenia decyzji WZ.
2.3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
(a) SKO nie dopełniło obowiązku zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zajęcia stanowiska, mimo iż obowiązek takiego zawiadomienia dotyczy także postępowania przed organem II instancji;
(b) nie wysyłając stronom zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. SKO pozbawiło skarżących prawa do wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego sprawy i zgłoszonych żądań (w tym żądań zawartych w odwołaniach czy późniejszych pismach pozostałych stron), mimo iż organ miał obowiązek zapewnić skarżącym prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie;
podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisu k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższego zaniechania po stronie SKO mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby SKO wypełniło obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., wówczas skarżący mieliby jakąkolwiek możliwość ustosunkowania się do dokonanych ustaleń, w tym, np. przedstawienia uzupełniających dowodów na okoliczność rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, a to mogłoby z kolei przełożyć się na uzyskanie większej wiedzy przez organ o stanie sprawy i wydanie decyzji uchylającej decyzję WZ.
2.4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
(a) uzasadnienie decyzji SKO z dnia 20 maja 2014r. zostało sformułowane w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, mimo że organ ten miał obowiązek rzetelnie i przekonująco wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował przy jej wydawaniu, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą wyjaśniania;
(b) w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2014r. zaniechano wyjaśnienia i całkowicie pominięto okoliczność, iż teren objęty inwestycją nie posiada pośredniego dostępu drogi publicznej, mimo że SKO miało obowiązek odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wszysduch okoliczności, mających znaczenie dla sprawy;
(c) SKO zaniechało wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w ogóle nie wzięło pod uwagę okoliczności, iż teren inwestycji nie posiada pośredniego dostępu do drogi publicznej, a tym samym, dlaczego organu uznał, że inwestor nie musi legitymować się prawem przejazdu i przechodu nieruchomości mającej zapewnić obsługę komunikacyjną inwestycji;
(d) w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2014r., SKO całkowicie pominęło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 16 września 2011r. (sygn. akt: II SA/Kr 1188/10), jak również istotnej części doktryny, mimo że z powyższego wyraźnie wynika zalecenie uzyskania przez inwestora zgody co najmniej połowy pozostałych współwłaścicieli na korzystanie z drogi na działce nr... w zakresie komunikacji przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś dopiero na etapie pozwolenia na budowę;
podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
Wpływ powyższych naruszeń na wynik sprawy był istotny, gdyż niedostrzeżenie błędów SKO w ww. zakresie świadczy o tym, że ani przed SKO, ani przed WSA przedmiotowe okoliczności nie były badane. Tymczasem ich zauważenie spowodować by musiało uchylenie decyzji SKO, wskutek czego organ ten zostałby zmuszony do ich przeanalizowania, a to z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do uchylenia decyzji WZ, zamiast jej błędnego utrzymania w mocy.
2.5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
(a) SKO błędnie wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzje Prezydenta Miasta K., mimo iż organ miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przeprowadzenia ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) i w efekcie wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
(b) SKO wydało decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo niespełnienia przesłanek jej wydania, pozbawiając w ten sposób skarżących prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, mimo, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dokonywania ustaleń faktycznych przez organy obu instancji;
podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.), co uprawnia również tym samym do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
Niedostrzeżenie powyższych błędów SKO przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA je zauważył, to uchyliłby decyzję SKO, a w konsekwencji organ II instancji musiałby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, należycie wyjaśnić kwestię braku posiadania przez inwestora dostępu do drogi publicznej, a wskutek tego wydać decyzję uchylająca decyzję WZ, zamiast jej błędnego utrzymania w mocy.
2.6) naruszenie art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 171 ustawy p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1188/10 nie wiąże w realiach rozpatrywanej sprawy, podczas gdy istota mocy wiążącej ww. prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że także Sąd I instancji i organy administracji publicznej, muszą brać pod uwagę fakt jego istnienia oraz treść.
Wpływ powyższych naruszeń na wynik sprawy był istotny, gdyż bezzasadne pominięcie przedmiotowego wyroku przez Sąd I instancji i SKO świadczy o tym, że WSA i organ II instancji sformułowali nowe oceny prawne sprzeczne z dotychczasowym stanowiskiem. Tymczasem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów spowodować by musiało uznanie prawomocnego wyroku za wiążący, wskutek czego Sąd I instancji i SKO musieliby wziąć pod uwagę fakt jego istnienia i treści, a to z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do uchylenia decyzji SKO i decyzji Prezydenta Miasta K..
W skardze kasacyjnej P. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących norm, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I) naruszenie prawa materialnego (podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 647, ze. zm.), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że teren planowanej inwestycji posiada istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a polegające na oddaleniu skargi P. W. na kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2014r., w sytuacji gdy wykazane zostało naruszenie przez organy administracyjne obu instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wykazane zostało naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny należy uznać zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., a także zarzuty skargi kasacyjnej M. S. i M. S. wskazane jako naruszenie: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz zarzut skargi kasacyjnej P. W. wskazany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zarzuty te, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podzielił stanowisko organów, że nieruchomość, na której zaprojektowano inwestycję posiada dostęp (pośredni) do drogi publicznej, a także że teren inwestycji posiada istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, po spełnieniu pozostałych wyliczonych enumeratywnie w art. 61 ust., przesłanka: "teren ma dostęp do drogi publicznej". Według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika więc, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.
Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, zdaniem Sądu nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione.
Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (p. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1681/13).
W niniejszej sprawie ustalone zostało przez organ, że działka nr... ma dostęp do drogi publicznej ul. P. poprzez urządzoną drogę wewnętrzną, oznaczoną nr..., która nosi nazwę ul. Z. (nie pozostaje w zarządzie ZIKiT) i jest ogólnie dostępna, a następnie przez drogę wewnętrzną oznaczoną numerami... i... (stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.). Działka nr..., która stanowi współwłasność inwestora w 1/3 części jest objęta terenem inwestycji. O tym, jaki teren jest objęty zamierzeniem inwestycyjnym decyduje inwestor.
Z działki nr... korzysta aktualnie inwestor, i dla tego korzystania nie jest konieczne ustanowienie dla niego służebności drogowej, jak również pozostali jej współwłaściciele (w tym skarżący kasacyjnie), a także mieszkańcy okolicznych zabudowanych nieruchomości. Działka nr... jest zatem wykorzystywana jako droga dojazdowa do drogi wewnętrznej nr... i..., mimo że jak twierdzi skarżący kasacyjnie P. W. nie jest odpowiednio utwardzona, co w sprawie niniejszej, jak słusznie uznał Sąd I instancji nie ma znaczenia.
Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Zatem wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Stwierdzić również należy, że wykazanie przez inwestora, iż nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy.
Ponadto, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1718/09 jeśli istnieje już droga wewnętrzna mającą charakter powszechnie dostępny dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę (w sprawie niniejszej dotyczy to odcinka ul. Z.), to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.
Należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w zakresie obsługi komunikacyjnej uzyskało pozytywne stanowisko Zarządu Infrastruktury i Transportu w K., wyrażone w opinii z dnia 15 marca 2013r.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a, ponieważ w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) i wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można uznać, że wydanie prawidłowej decyzji przez SKO na podstawie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozbawiło skarżących kasacyjnie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.
Nie jest także uprawniony zarzut M. S. i M. S. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Sąd I instancji uznał za prawidłowy ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stan faktyczny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Uznał, że organ rzetelnie i przekonująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2014r. przesłanki, którymi się kierował przy wydawaniu decyzji, m.in. dlaczego uznał, że teren objęty inwestycją posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, czyniąc to zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą wyjaśniania.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut M. S. i M. S. naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stan faktyczny sprawy, ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że SKO błędnie ustaliło, że działka ewidencyjna nr..., obręb... P. stanowi teren inwestycji i że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. P., co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Krakowie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., skoro w wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że jest ona zgodna z prawem. Jak już wyżej wskazano, działka ewidencyjna nr..., łącznie z działką nr... stanowi teren inwestycji i teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. P. Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazane przepisy określają kryteria kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem oraz stosowane środki ujęte w ustawie. Skoro WSA przedmiotem kontroli uczynił zaskarżoną decyzję, niewątpliwie sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, zaś oddalając skargę zastosował środek przewidziany w ustawie p.p.s.a. Trafnie w wyroku z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2042/13 (LEX 1773602) NSA wskazał, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga nie została rozpoznana przez sąd.
Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (p. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1120/15). Z tych samych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Naruszenie art. 10 k.p.a. powinno mieć charakter istotnego naruszenia, ażeby mogło wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że naruszenie art. 10 k.p.a. taki skutek wywołało. Należy bowiem zauważyć, że brali oni aktywny udział w całym postępowaniu, i jak sami wskazali w odwołaniach oraz pismach wyrażali swoje stanowisko.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1188/10 nie wiąże w realiach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym (inna inwestycja) i ustalenia dokonane w tamtym postępowaniu nie wiążą organu i sądu administracyjnym w niniejszym postępowaniu.
Z podanych wyżej przyczyn nie są także usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej P. W. naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie jest zasadny zarzut obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że teren inwestycji posiada istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów o spełnieniu tego warunku, powołując się na dostarczone przez inwestora pisma z MPWiK S.A. w przedmiocie warunków technicznych dostarczania wody i odprowadzania ścieków z dnia 4 września 2012r., z którego wynika, że "na terenie przedmiotowej działki znajdują się miejskie sieci wodociągowe i kanalizacyjne, które mogą stanowić źródło zasilania w wodę oraz odbiornik ścieków bytowych oraz opadowych dla projektowanych budynków jednorodzinnych" oraz pisma T. D. S.A. z dnia 3 października 2012r., z treści którego wynika wprost, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego istnieje możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.
Zatem w dacie składania wniosku, jak również na etapie postępowania przed organem I instancji, istniała dokumentacja potwierdzająca możliwość przyłączenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do sieci elektroenergetycznej. Poza tym pismem z dnia 8 maja 2014r. inwestorzy przedłożyli oświadczenie T. D. SA z dnia 29 kwietnia 2014r., z którego treści wynika w sposób jednoznaczny, że nadal istnieje na obszarze objętym inwestycją uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla przyłączenia przedmiotowego zamierzenia do sieci elektroenergetycznej. Wskazane oświadczenia, w związku z treścią wniosku inwestora, należało uznać za wystarczające.
Sąd I instancji właściwie podkreślił, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów.
Mając powyższe na uwadze nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej M. S. i M. S. oraz P. W. naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.