Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3700/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2128/18, oddalił skargi M. L. i B. L.-L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego i odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną na wniosek J. M. L., Wojewoda [...] potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę na podstawie art. 2 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1462) – dalej: "ustawa o obywatelstwie z 2009 r.". Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 K.p.a.

W dniu [...] maja 2017 r. E. S. obecnie R. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L., wskazując na odnalezione zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., wydane przez Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...] o wyrażeniu zgody ww. na zmianę obywatelstwa polskiego na [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wznowił na wniosek E. S. obecnie R., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody z [...] marca 2015 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. swój udział w sprawie w charakterze strony zgłosiła B. L.-L. informując, że była żoną zmarłego J. M. L., a tym samym kwestia obywatelstwa zmarłego ww. ma istotny wpływ na jej i zmarłego męża ustrój majątkowy, a w dalszej konsekwencji ma również wpływ na skład masy spadkowej po ww. zmarłym. Sądowe postępowanie spadkowe z udziałem m.in. B. L.-L. toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję nr [...], którą uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. M. L. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła B. L.-L. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodził się również M. L., syn zmarłego J. M. L., który nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, i któremu ww. decyzja nie została doręczona. M. L. złożył jednak odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] do organu II instancji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako strony z zachowaniem ustawowego terminu, wynikającego z art. 129 K.p.a, ponieważ wniesienie odwołania nastąpiło w terminie "otwartym" do złożenia tego środka zaskarżenia chociażby dla jednej ze stron, której doręczono decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. dotyczy osoby zmarłej, tj. J. M. L., o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy [...] akt zgonu, z którego wynika, że J. M. L. zmarł [...] listopada 2016 r. Natomiast przedmiotowy wniosek pochodzi od E. S. obecnie R., a więc osoby trzeciej, która jest uczestnikiem postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. L. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w piśmie I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], w treści którego wskazano, że uczestnikami tegoż postępowania spadkowego są również:

1. - A. V. L., syn zmarłego J. M. L., w imieniu którego działa E. S. obecnie R., jako przedstawiciel ustawowy małoletniego,
2. - A. V. L., córka zmarłego J. M. L., w imieniu której działa E. S. obecnie R., jako przedstawiciel ustawowy małoletniej,
3. - B. L.-L., wdowa po zmarłym J. M. L.,
4. - M. A. L., syn zmarłego J. M. L. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że ww. osoby wykazały interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zainicjował postępowanie wznowieniowe, zobligowany pozyskanym zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 1982 r., wydanym przez Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...], o wyrażeniu zgody na zmianę obywatelstwa polskiego przez J. M. L. na obywatelstwo [...]. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Ministra zasadnie Wojewoda [...], po ujawnieniu tego zaświadczenia, które stanowi nowy i bezsprzecznie istotny dla sprawy dowód, nieznany organowi w dacie wydania decyzji nr [...], wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ustawy o obywatelstwie z 2009 r., wyrażającym ciągłość posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie dotychczasowych przepisów, będącym podstawą orzekania przez Wojewodę [...], okoliczność posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego musi być - na podstawie art. 55 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. - rozstrzygnięta przez Wojewodę [...] ponad wszelką wątpliwość.

Natomiast pozyskany dowód w postaci zaświadczenia z dnia [...] stycznia 1982 r. wyrażającego zgodę na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...] J. M. L. przeczy ustaleniom Wojewody [...], co skutkowało wydaniem w dniu [...] marca 2015 r. decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Ministra, jako nieznane i nowe w przedmiotowej sprawie należy traktować okoliczności i dokumenty, które nie były objęte postępowaniem dowodowym i te środki dowodowe o istnieniu, których Wojewoda [...] nie wiedział, a wobec tego bezsprzecznie przywołane wyżej zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., wydane przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w [...]. W jego treści podano: "Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...] zaświadcza niniejszym, że Minister Spraw Zagranicznych decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. udzielił obywatelowi polskiemu L. J., urodzonemu dnia [...].12.1949r. w [...], synowi B. i M. zd. C. oraz jego żonie B. z domu L., urodzonej dnia [...] października 1948 r. w [...], córce H. i D. zd. K., zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]". Wydając w dniu [...] marca 2015 r. decyzję potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L., Wojewoda [...] nie wiedział o istnieniu przywołanego wyżej dowodu, potwierdzającego fakt uzyskania przez ww. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...].

Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.) – dalej: "ustawa o obywatelstwie z 1962 r.", obowiązującym w okresie istotnym dla sprawy, uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce, stanowiło jedną z przesłanek utraty obywatelstwa polskiego. Dopiero wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji posiadł wiedzę o istnieniu tego dowodu i wynikających z niego istotnych dla statusu obywatelstwa ww. okoliczności, co uzasadniało wznowienie przedmiotowego postępowania.

Jednocześnie z akt przedmiotowej sprawy wynika, że J. M. L. urodził się w dniu [...] grudnia 1949 r. w [...], jako syn B. K. i M. A. z domu C. W 1971 r. wyjechał do [...] na podstawie polskiego paszportu serii [...]. Następnie w dniu [...] kwietnia 1977 r. wystąpił do Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], uzasadniając to brakiem zgody na uzyskanie paszportu konsularnego i powołując się na wystąpienie, w związku z posiadaniem stałego pobytu w [...], o przyznanie obywatelstwa tego kraju. Jak wynika z pisma Ambasady RP w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku ww., Minister Spraw Zagranicznych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. udzielił obywatelowi polskiemu J. L. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Jak wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji, nabycie obywatelstwa obcego, tj. [...], przez J. M. L. nastąpiło w dniu [...] marca 1982 r., o czym dowodzi [...] akt nabycia tego obywatelstwa o nr [...].

Dowód w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 1982 r., potwierdzającego ten fakt, został ujawniony Wojewodzie [...] po śmierci J. M. L. wraz ze złożeniem w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosku inicjującego postanowienie wznowieniowe. Zatem w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania Wojewoda [...] nie wiedział o istnieniu tego dowodu, co skutkowało wydaniem na podstawie art. 2 w związku z art. 55 ustawy o obywatelstwie z 2009 r., decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, J. M. L. posiadał obywatelstwo polskie, które utracił w dniu [...] marca 1982 r., tj. z dniem nabycia obywatelstwa [...], uzyskawszy uprzednio zezwolenie Ministra Spraw Zagranicznych na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Wobec powyższych ustaleń, Wojewoda [...], na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. uchylił w wyniku wznowienia postępowania swoją decyzję z dnia [...] marca 2015 r., potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. i jednocześnie odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez ww. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił ustalenia organu I instancji. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę informacji i dowodów zebranych w sprawie, ustalając właściwy dla rozstrzygnięcia statusu obywatelstwa zmarłego J. M. L. stan prawny i niezbędne do rozstrzygnięcia fakty, które winny stanowić podstawę prawidłowego orzekania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 55 ustawy o obywatelstwie z 2009 r., który to przepis stanowił podstawę formalną przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę [...], decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, właściwy wojewoda. Postępowanie we wskazanej wyżej sprawie może być wszczęte także z urzędu (art. 55 ust. 1 i 2). Postępowanie to kończy decyzja deklaratoryjna, która jest - w swej istocie - oświadczeniem właściwego organu, tj. wojewody, z której wynika, że według jego oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, strona ma, lub nie ma, obywatelstwo polskie. Analiza przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. wskazuje, że chodzi w niej o cztery sytuacje faktyczne, w odniesieniu do których właściwy wojewoda po pierwsze: potwierdza posiadanie obywatelstwa polskiego, po drugie: potwierdza utratę obywatelstwa polskiego, po trzecie: odmawia potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, i po czwarte: odmawia potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Ministra, nie budzi wątpliwości fakt wydania, na wniosek J. M. L., w dniu [...] listopada 1981 r. przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji, nr [...], zezwalającej J. L. na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...], czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w [...] z dnia [...] stycznia 1982 r. Należy wyraźnie podkreślić, że na przedmiotowym zaświadczeniu znajduje się podpis J. M. L. wraz z adnotacją: "otrzymałem [...] I 82 r.", co dowodzi odebrania przez niego powyższego zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie nie budzi też wątpliwości, że J. M. L. nabył obywatelstwo [...] w dniu [...] marca 1982 r, co również zostało odnotowane na przedmiotowym zaświadczeniu (wydane przed nabyciem obywatelstwa [...]).

Wobec powyższego, Minister stwierdził, że J. M. L. spełnił przesłanki utraty obywatelstwa polskiego wskazane w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., ponieważ uzyskał zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego na obce - decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] listopada 1981 r. o zezwoleniu na zamianę obywatelstwa polskiego na [...], a następnie nabył obywatelstwo obce – [...]. W konsekwencji, jak prawidłowo ustalił organ I instancji, z dniem nabycia w dniu [...] marca 1982 r. obywatelstwa [...] utracił obywatelstwo polskie. To z kolei oznacza, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. będącej przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego J. M. L. nie posiadał obywatelstwa polskiego. Zasadnie zatem Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. M. L., zmarłego w dniu [...] listopada 2016 r.

Utrata obywatelstwa polskiego nastąpiła po łącznym spełnieniu przez ww. dwóch przesłanek, tj. po uzyskaniu zgody właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego na obce - [...] i nabyciu tego konkretnie określonego obywatelstwa obcego. Wobec braku dowodów na zaistnienie faktów skutkujących nabyciem przez J. M. L. w okresie późniejszym obywatelstwa polskiego, tj. do dnia zgonu [...] listopada 2016 r., Wojewoda [...] zasadnie odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wyżej wymienionego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. wnieśli: M. L. i B. L.-L.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie.

Uczestniczka postępowania E. R. wniosła o oddalenie skarg.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za niezasadne. Sąd ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową, na którą powołała się E. S. we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, było zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r. wydane przez Wydział Konsularny Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w [...] o wyrażeniu zgody J. L. na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...].

Zdaniem Sądu meriti organy słusznie uznały, że ww. zaświadczenie może stanowić nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednocześnie dowód ten ma walor dowodu istotnego dla sprawy, istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję.

Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że E. S. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pismo to zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu, którego data na stemplu pocztowym jest mało czytelna, prawdopodobnie jest to [...], ale miesiąc i rok jest czytelny, tj. 04.2017 r. Ponieważ kwiecień ma trzydzieści dni, dzień 30 kwietnia 2017 r. mógł być ostatnim dniem nadania wniosku o wznowienie postępowania w Urzędzie Pocztowym. We wniosku o wznowienie E. S. wskazała, że zaświadczenie wydane przez Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...] znalazła w dniu [...] marca 2017 r. Wobec powyższego, zasadnie organy uznały, że wnioskodawczyni wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego zachowała miesięczny termin z art. 148 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutowi podniesionemu w skargach, brak w sprawie dowodu, że dowód, na który powołała się wnioskodawczyni we wniosku o wznowienie był znany Wojewodzie [...] w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r.

Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo wskazały, że warunki wydania decyzji w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty określa art. 55 ustawy z 2009 r. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji, decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby, której postępowanie dotyczy, a w przypadku braku tej podstawy - wojewoda mazowiecki. Z kolei według ust. 2, postępowanie w sprawie, o której mowa w ust. 1, może być wszczęte także z urzędu.

W postępowaniu tym organy prawidłowo przyjęły, że dla ustalenia podstawy nabycia lub utraty obywatelstwa polskiego właściwe są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa polskiego. W przedmiotowej sprawie były to przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły, że J. M. L. w dniu [...] kwietnia 1977 r., za pośrednictwem Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w [...], wniósł wraz z żoną B. L.- [...] o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]; decyzją Ministra Spraw Zagranicznych z [...] listopada 1981 r. – wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. i uchwały Rady Państwa z 26 czerwca 1975 r. - uzyskał wraz z żoną zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. W dniu [...] marca 1982 r. nabył obywatelstwo [...].

W świetle art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. i uzyskania przez J. M. L. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], a dalej nabycia obywatelstwa [...], organy doszły, zdaniem Sądu meriti, do prawidłowej konstatacji, że utracił on obywatelstwo polskie, gdyż uzyskał zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego (decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z [...] listopada 1981 r.) i nabył obywatelstwo obce – [...] (postanowienie w sprawie nadania obywatelstwa [...] ze skutkiem od dnia [...] marca 1982 r.). Konsekwencją powyższego było rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. i odmowa potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. M. L. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiotowej sprawie), Kodeks postępowania administracyjnego normował postępowanie przed organami administracji państwowej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Zatem na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister Spraw Zagranicznych prowadził wyłącznie te postępowania, które należały do jego właściwości rzeczowej. Natomiast udzielanie zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., było uprawnieniem orzeczniczym Rady Państwa, zatem nie należało do zadań własnych Ministra Spraw Zagranicznych. Rada Państwa uchwałą Nr 51/75, wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., jedynie upoważniła Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrywania tego rodzaju spraw w jej imieniu, a nie przekazała w tym zakresie swoich kompetencji. Tak ukształtowany zakres działania Ministra Spraw Zagranicznych przesądzał o niemożności stosowania przepisów postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zmiany obywatelstwa polskiego na obywatelstwo obce. Innymi słowy, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie miał zastosowania w postępowaniu przed Radą Państwa, to i nie mógł mieć zastosowania przed organem przez nią upoważnionym, czyli Ministrem Spraw Zagranicznych.

Co do zarzutu braku weryfikacji, czy decyzja z dnia [...] listopada 1981 r. została wydana na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych stosownie do wymogu art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stosownie do treści art. 16 ust. 2 i ust. 4 ustawy z 1962 r., tylko podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego osób zamieszkałych w Polsce wymagały wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych. Natomiast osoby zamieszkałe za granicą wnosiły podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego do polskich urzędów konsularnych, a te przekazywały do Departamentu Konsularnego Ministra Spraw Zagranicznych w celu nadania dalszego biegu (tak też § 68 wyżej powołanej Instrukcji).

W ocenie Sądu meriti, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 34 Konstytucji RP z 1997 r., albowiem w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie kwestionowały nabycia obywatelstwa polskiego przez J. M. L., a badały podstawę stwierdzenia utraty przez niego obywatelstwa polskiego w oparciu o przepisy ustawy o obywatelstwie z 1962 r., obowiązującej w chwili zdarzenia, na skutek którego nastąpiła utrata obywatelstwa polskiego przez J. M. L., co oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez J. M. L. nie była rozważana utrata obywatelstwa polskiego w obowiązującym stanie prawnym, która może być jedynie konsekwencją wyrażenia przez obywatela polskiego woli pozbycia się tego obywatelstwa w formie zrzeczenia się.

Tym samym brak jest możliwości pozbawienia obywatelstwa polskiego przez organy władzy publicznej i z ich inicjatywy, wbrew woli jednostki. Postępowanie administracyjne dowiodło bowiem, że J. M. L. utracił obywatelstwo polskie na skutek ziszczenia się warunków określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Tym samym nie można zarzucić organom, że w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., w toku postępowania nie stały na straży praworządności, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i interes strony.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że na stwierdzoną utratę obywatelstwa polskiego przez J. M. L. nie miało wpływu to, że jego rodzice są Polakami, urodził się w Polsce, wymienione okoliczności nie były kwestionowane przez organy. Faktem jest, że J. M. L. decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. uzyskał potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Jednakże skoro decyzja ta okazała się w ustalonym stanie faktycznym, decyzją niezgodną z przepisami prawa, podlegała w toczącym się postępowaniu wznowieniowym uchyleniu. Skoro w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J. M. L., istotną okolicznością jest kwestia posiadanego przez niego obywatelstwa, to każdy z uczestników tego postępowania, w tym E. S. obecnie R., posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do potwierdzenia, czy J. M. L. posiadał obywatelstwo polskie.

Wobec powyższego, nie można skutecznie kwestionować legitymacji E. S. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Sąd podziela stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że uchybienie organu I instancji poprzez pominięcie w postępowaniu wznowieniowym udziału w charakterze uczestnika postępowania M. L. zostało konwalidowane przez fakt złożenia przez niego odwołania od decyzji organu I instancji i umożliwienie mu udziału przed organem odwoławczym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można skutecznie postawić organom zarzutu, jakoby ich działanie w sprawie nie odbywało się na podstawie przepisów prawa i nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie, czyli z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w art. 6 i art. 8 K.p.a. Sąd Wojewódzki uznał, że w toku postępowania organy wnikliwie rozważyły i uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), dokonały oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., w konsekwencji prawidłowo rozpoznały sprawę - wydając decyzje z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Odnosząc się do wniosku skarżących o wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie akt J. L. i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów na okoliczność, że składając wniosek o zgodę na zmianę obywatelstwa J. L. działał pod przymusem ze strony pracowników służby bezpieczeństwa PRL, Sąd pierwszej instancji uznał ten dowód za zbędny i niespełniający wymogów art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., w jej brzmieniu z 11 marca 1982 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy J. L. na podstawie tego przepisu utracił obywatelstwo polskie;
3. b) art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w jej brzmieniu z 11 marca 1982 r. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że fakt przekazania przez Radę Państwa Ministrowi Spraw Zagranicznych kompetencji do prowadzenia postępowań o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w odniesieniu do osób zamieszkałych za granicą nie skutkował prowadzeniem postępowania w tych sprawach według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;
4. c) art. 34 ust. 2 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu i pozbawieniu J. L. obywatelstwa polskiego bez jego zgody;
5. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 P.p.s.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i błędne uznanie, że organy rozpatrzyły wszystkie okoliczności i działały zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa, a także dokonały oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo rozpoznały sprawę, podczas gdy szereg zaniechań po stronie organów doprowadził do wydania decyzji rażąco sprzecznych z zasadami demokratycznego państwa prawnego, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi;
7. b) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób osłabiający zaufanie obywateli do organów państwa, co znalazło wyraz w wydaniu rozstrzygnięcia skutkującego pozbawieniem J. L. możliwości posiadania obywatelstwa polskiego,
8. c) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, przez uznanie działania organów za prawidłowe, podczas gdy rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa J. M. L. było oparte na instrukcji Nr 1 MSZ z dnia 1 lipca 1970 r., która nie była powszechnie obowiązującym aktem prawa, nie była publikowana, ani znana stronom postępowania, a tym samym prowadzenie na jej podstawie postępowania było sprzeczne z zasadą praworządności;
9. d) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a, poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy istotne dla dokonania oceny, czy J. L. utracił obywatelstwo polskie oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie
10. e) art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 148 § 1 K.p.a poprzez bezpodstawne uznanie za prawidłowe wznowienie postępowania przez organ, pomimo braku wykazania przez wnioskującą E. R., iż zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak również niewykazania, że przysługuje jej interes prawny w tym zakresie,
11. f) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 5 K.p.a poprzez uznanie, iż orzeczenie o wznowieniu postępowania było prawidłowe, podczas gdy już na etapie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2015 roku organ dysponował wiedzą, o złożeniu wniosku przez J. L. w przedmiocie zmiany obywatelstwa - pod przymusem, zatem złożone przez E. R. zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r. nie stanowiło nowej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania;
12. g) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez pominięcie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy uczestnik – M. L. pozbawiony był możliwości działania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym;
13. h) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, polegające na zaniechaniu wystąpienia do Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie akt J. L. i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów na okoliczność, że składając wniosek o zgodę na zmianę obywatelstwa J. L. działał pod przymusem ze strony pracowników służby bezpieczeństwa PRL, a przez to niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
14. i) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., a polegające na braku dokonania oceny prawnej zarzutów podniesionych przez Skarżącego, nieustosunkowaniu się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a także poprzez zawarcie w treści uzasadnienia oczywistych sprzeczności odnoszących się do uprawnień Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie prowadzenia postępowań w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty powyższe szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E. R. wniosła o jej oddalenie, uznając za prawidłowe argumenty Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności, jako najdalej idący, rozpoznania wymaga zarzut braku interesu prawnego E. R., a co za tym idzie brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. L. Niewątpliwie sprawa o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty jest sprawą administracyjną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. postępowanie w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty podlega reżimowi proceduralnemu określonemu w Kodeksie postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej i nie wprowadza w tej mierze odrębności. "Tymczasem ustawa w wielu miejscach "stanowi inaczej", modyfikując określone rozwiązania kodeksowe, jak np. dotyczące uzasadniania decyzji (art. 11), składania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie (ustawa przewiduje, że wnioski składane są na określonych formularzach – art. 37, art. 40 ust. 3, art. 58), terminu przedkładania stanowiska przez organ współdziałający w sprawie – art. 36 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 5 itd." (Komentarz do art. 10 ustawy o obywatelstwie, [w:] J. Jagielski, Obywatelstwo polskie.

Komentarz do ustawy, Wolters Kluwer 2016 r.). Jednakże ustawa o obywatelstwie z 2009 r., jak i ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r., których przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie zawierają unormowań odnoszących się do pojęcia strony w sprawie o stwierdzenie obywatelstwa polskiego, czy potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W tej sytuacji dla uznania podmiotu za stronę tego postępowania uzasadnione jest stosowanie przepisów K.p.a. W świetle art. 28 K.p.a. przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływające na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 258). W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni. W drugim wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w sposób pośredni, tj. decyzja oddziałuje na prawa i obowiązki tego podmiotu wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce ta druga sytuacja, gdyż obywatelstwo zmarłego J. M. L. wpływa na sytuację prawną nie tylko jego zstępnych, których wyżej wymieniona jest przedstawicielem ustawowym, ale również wszystkich uczestników postępowania spadkowego, którzy są spadkobiercami testamentowymi lub ustawowymi zmarłego. Wiele przepisów prawa materialnego uzależnia istnienie określonych praw i obowiązków prawnych od posiadania obywatelstwa polskiego - por. np. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn - Dz. U. z 2019 r., poz. 1813; art. 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe - Dz. U. z 2015 r., poz. 1792.

W przedmiotowej sprawie uznać należy, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że wnioskodawczyni, w toku postępowania administracyjnego, wskazała na okoliczności, które uzasadniały jej interes prawny w sprawie wznowienia postępowania o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego ojca jej dzieci. Kwestia ta ma bowiem istotne znaczenie chociażby dla wskazania właściwej jurysdykcji krajowej w sprawie spadkowej. Natomiast powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygnaturze II OSK 53/16, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego. W tym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji uznał, na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a., wymienioną tam osobę za uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, gdyż została ona uznana przez organy za stronę postępowania administracyjnego. Z kolei w przedmiotowej sprawie E. R. (matka dwójki dzieci zmarłego, czyli przedstawicielka ustawowa zstępnych), od początku była stroną postępowania szczególnego - inicjowała to postępowanie.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a i art. 148 § 1 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że powołanie, jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, postanowień art. 135 P.p.s.a. jest w realiach sprawy, całkowicie chybione. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo - na wniosek E. S. obecnie R. - zainicjował postępowanie wznowieniowe, zobligowany pozyskanym zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 1982 r., wydanym przez Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...], o wyrażeniu zgody na zmianę obywatelstwa polskiego przez J. M. L. na obywatelstwo [...]. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zasadnie zatem Wojewoda [...], po ujawnieniu tego zaświadczenia, który stanowił nowy i bezsprzecznie istotny dla sprawy dowód, nieznany organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r., wznowił postępowanie zakończone tą właśnie decyzją.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 ustawy o obywatelstwie z 2009 r., wyrażającym ciągłość posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie dotychczasowych przepisów, będącym podstawą orzekania przez Wojewodę [...], okoliczność posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego musi być - na podstawie art. 55 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. - rozstrzygnięta przez Wojewodę [...] ponad wszelką wątpliwość. Natomiast pozyskany dowód w postaci zaświadczenia z dnia [...] stycznia 1982 r. wyrażającego zgodę J. M. L. na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...], przeczy ustaleniom Wojewody [...], co skutkowało wydaniem w dniu [...] marca 2015 r. decyzji z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, LEX nr 9844). Jako nieznane i nowe w przedmiotowej sprawie należy traktować okoliczności i dokumenty, które nie były objęte postępowaniem dowodowym, zatem także te środki dowodowe, o istnieniu których Wojewoda [...] nie wiedział. Wobec tego bezsprzecznie taki relewantny walor dowodowy, w sprawie o potwierdzenie obywatelstwa polskiego, posiada zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1982 r., wydane przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w [...]. W jego treści podano: "Wydział Konsularny Ambasady PRL w [...] zaświadcza niniejszym, że Minister Spraw Zagranicznych decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. udzielił obywatelowi polskiemu L. J., urodzonemu dnia [...].12.1949r. w [...], synowi B. i M. zd.

C. oraz jego żonie B. z domu L., urodzonej dnia [...] października 1948 r. w [...], córce H. i D. zd. K., zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]'’. Wydając w dniu [...] marca 2015 r. decyzję potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L., Wojewoda [...] nie wiedział o istnieniu przywołanego wyżej dowodu, potwierdzającego fakt uzyskania przez ww. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., obowiązującym w okresie istotnym dla sprawy, uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce, stanowiło ex lege przesłankę utraty obywatelstwa polskiego. Dopiero wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji posiadł wiedzę o istnieniu tego dowodu i wynikających z niego istotnych dla statusu obywatelstwa ww. okoliczności, co uzasadniało wznowienie przedmiotowego postępowania.

W świetle brzmienia art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. i uzyskania przez J. M. L. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], a dalej nabycia obywatelstwa [...], organy prawidłowo uznały, że utracił on obywatelstwo polskie, uzyskał bowiem zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego (decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] listopada 1981 r.) i nabył obywatelstwo obce – [...] (postanowienie w sprawie nadania obywatelstwa [...] ze skutkiem od dnia [...] marca 1982 r.). Konsekwencją powyższego było rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. M. L. i odmowa potwierdzenia wyżej wymienionemu posiadania obywatelstwa polskiego. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, na instrukcji Nr 1 MSZ z dnia 1 lipca 1970 r. W Dziale II Instrukcji zatytułowanym: "Właściwość organów", w § 4 wskazano, że: "W sprawach [...] zezwolenia na zmianę (art.

13) obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa (art. 16). Jednakże w stosunku do osób zamieszkałych za granicą Rada Państwa upoważniła Ministra Spraw Zagranicznych do udzielania zezwoleń na zmianę obywatelstwa i upoważnienie to, wbrew twierdzeniu skargi, było prawidłowe. Według § 68 Instrukcji, "Wyjąwszy przypadki, gdy decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce przysługuje kierownikowi urzędu konsularnego (§ 4), wnioski o zezwolenie na zmianę obywatelstwa urząd konsularny przekazuje do Departamentu Konsularnego MSZ w celu nadania dalszego biegu. [...]; § 69 Instrukcji, "Urząd konsularny po otrzymaniu z Ministerstwa Spraw Zagranicznych zawiadomienia o udzieleniu przez Ministra Spraw Zagranicznych zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce przesyła wnioskodawcy odpowiednie zaświadczenie według wzoru Obw/10". Zarówno organy obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wyjaśniły, w tym wskazując na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych zarówno na brak zastosowania przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie o udzielenie przez Radę Państwa PRL zgody na zmianę obywatelstwa oraz dopuszczalność i legalność regulowania przebiegu takiego postępowania przez ww. instrukcję Ministra Spraw Zagranicznych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez pozbawienie M. L. możliwości działania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wskazać należy, że w istocie Wojewoda [...] nie poinformował wyżej wymienionego o prowadzonym, z wniosku E. S. obecnie R., postępowaniu wznowieniowym i wydanym rozstrzygnięciu w sprawie. Tym samym doszło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, jednakże uchybienie organu pierwszej instancji w tym zakresie zostało, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował o toczącym się postępowaniu wszystkie strony tego postępowania i umożliwił im czynny udział w prowadzonej sprawie. Strony mogły skorzystać z prawa do zapoznania się z aktami sprawy, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, co też uczynił wyżej wymieniony.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny legalności postępowania przeprowadzonego przed organami obu instancji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się co do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą. Przypomnieć należy, że przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżących oraz argumentów podniesionych przez organ. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Co zaś się tyczy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na zaniechaniu wystąpienia do Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie akt J. M. L. i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów na okoliczność, że składając wniosek o zgodę na zmianę obywatelstwa wyżej wymieniony działał pod przymusem ze strony pracowników służby bezpieczeństwa PRL, to Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał go za zasadny w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Posłużenie się w tym przepisie zwrotem normatywnym: "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek.

Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451).

W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe wywody, nie sposób uznać, że w sprawie wyżej wymienione istotne wątpliwości wystąpiły.

Przechodząc do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że są one dokładnym powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji. Zatem wskazać należy, że co do braku naruszenia w sprawie przez organy administracji art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. i art. 34 ust. 2 Konstytucji RP wyczerpująco ustosunkował się Sąd Wojewódzki rozpatrując identycznie sformułowane zarzuty w skardze zwykłej, a którego poglądy w omawianych kwestiach w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że wskazane tam postępowanie wyłączało stosowanie przepisów K.p.a., wskazać należy, że ww. ustawa nie przewidywała innego trybu, a w szczególności nie zawierała żadnych podstaw prawnych do stosowania jakiejkolwiek innej procedury wyrażania przez Radę Państwa zezwolenia w stosunku do określonych kategorii osób, o której mowa ww. przepisie.

Tryb określony w art. 16 cytowanej ustawy miał charakter indywidualnego postępowania w konkretnej sprawie. Ustawa określała organ uprawniony do złożenia wniosku do Rady Państwa i organ właściwy do zezwolenia na zmianę obywatelstwa oraz wprowadzała zasadę, że postępowanie wszczyna podanie (wniosek) obywatela polskiego. Zezwolenie następowało w związku z konkretnym, indywidualnym podaniem. Tym samym nie sposób uznać, że w wyżej wymienionym postępowaniu miały mieć zastosowanie przepisy K.p.a. Udzielanie zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego było uprawnieniem orzeczniczym Rady Państwa. W pewnych przypadkach, za zezwoleniem Rady Państwa, mogły tu działać właściwe organy polskiej służby zagranicznej. Uchwałą Nr 51/75, wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., Rada Państwa upoważniła Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrywania tego rodzaju spraw w jej imieniu. Przepis art. 16 ust. 3 nie stanowił jednak podstawy prawnej delegowania kompetencji, lecz dekoncentracji zadań.

Upoważnienie Ministra Spraw Zagranicznych jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty, przez organ udzielający tj. Rady Państwa, kompetencji do załatwienia sprawy, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Tak ukształtowany zakres działania Ministra Spraw Zagranicznych przesądzał o niemożności stosowania zasad i norm postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zezwolenia na zmianę obywatelstwa.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.