Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 372/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA//Wr 265/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zmieniającej decyzję Starosty zezwalającą [...] Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne poprzez wykreślenie pkt I i pkt I.1 i zastąpienie ich nową treścią, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazano, że decyzja Starosty Świdnickiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. z formalnego punktu widzenia nie jest kompleksowym aktem prawnym, a została wydana wyłącznie dla zmiany decyzji Starosty Świdnickiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w zakresie katalogu odpadów innych niż niebezpieczne (pkt I) i wykorzystywania tych odpadów do określonych czynności (pkt I.1.). Określenia "zmieniam prawomocną decyzję Starosty Świdnickiego Nr [...]" czy "pozostałe warunki i ustalenia decyzji Starosty Świdnickiego Nr [...] (...) pozostawiam bez zmian" przekonują, że decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] nie miała bytu samodzielnego w tym sensie, że była związana z decyzją [...].

Norma art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.) przewiduje wygaśnięcie decyzji w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów, wydanych między innymi na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów. Wygaśnięcie takie nastąpiło, w myśl nowelizacji ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 441) z dniem 13 kwietnia 2006 r. Zakres zastosowania odpadów przez [...] Sp. z o.o. określiła decyzja Starosty Świdnickiego Nr [...] wskazując na "inne działania prowadzące do wykorzystania odpadów w całości lub części lub do odzyskania z odpadów substancji lub materiałów, łącznie z ich wykorzystaniem, niewymienione w punktach od R1 do R13" zgodnie z załącznikiem nr 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Nr [...].

Decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] zmieniająca ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] wydana została na wniosek [...] Sp. z o.o. w celu uwzględnienia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Decyzja Nr [...] zmieniła również brzmienie wskazujące na proces odzysku określone w art. 1 pkt 51b zmienione ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), który został określony jako "inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części". Punkty I i I.1. decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] wskazują, że [...] Sp. z o.o. uzyskał zgodę na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, przy czym zobowiązany został do wykorzystywania wskazanych w decyzji odpadów w całości do ukształtowania wierzchowiny i rekultywacji składowiska odpadów komunalnych.

Jako proces odzysku wskazano R-14. Elementy działań [...] Sp. z o.o. określone zostały kompleksowo i stanowiły zamknięty katalog. Rekultywacji można dokonywać w różny sposób, nie tylko stosując rozprowadzenie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby lub rekultywacji gleby" (proces R-10). W rozpatrywanym przypadku wybrano proces R-14, który zarówno w obecnej jak i uprzednio obowiązującej wersji, może odnosić się do rekultywacji jak w przypadku decyzji Nr [...]. Kolegium zakwestionowało więc pogląd wyrażony w piśmie Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2009 r., że art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw odnosi się wyłącznie do procesu rekultywacji R-10. Jak wskazało Kolegium nie ulega więc wątpliwości, że art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw miał zastosowanie do decyzji Starosty Świdnickiego [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., która w pełni odpowiada zakresowi tych decyzji, które w myśl art. 12 wyżej wskazanej ustawy wygasły 13 kwietnia 2006 r. z mocy prawa. Wydanie decyzji zmieniającej decyzję, która [...] czerwca 2007 r. (w dniu wydania decyzji Nr [...]) już nie obowiązywała, było więc niemożliwe.

Precyzyjna treść decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w konfrontacji z oczywistym z punktu wiedzenia zakresu regulacji, przepisem art. 12 ww. ustawy nie pozostawia, zdaniem Kolegium, wątpliwości, że decyzję tę Starosta Świdnicki winien był uznać za wygasłą 13 kwietnia 2006 r. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i dlatego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało stwierdzić jej nieważność.

Organ nie zgodził przy tym ze stroną, że stwierdzenia nieważności decyzji dokonano na podstawie wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną, która nie ma charakteru jasnej i niewymagającej interpretacji normy prawnej. Zdaniem organu, zarówno oczywistość naruszenia przepisu jaki i jego charakter skłaniają do jednoznacznego uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł [...] Sp. z o.o., zarzucając jej istotne naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dających podstawę do jej uchylenia.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). Na mocy art. 12 tej ustawy, w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie z dniem 13 kwietnia 2006 r., decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, mamy do czynienia z taką decyzją. Analiza odnośnych przepisów prowadzi do wniosku, że po dniu 13 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 29 lipca 2005 r.) stosowanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania, które nie jest ich "rozprowadzaniem na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby", jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że decyzja Starosty Powiatowego w Świdnicy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wygasła w całości z upływem rocznego okresu od daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. z dniem 13 października 2006r., a nie jak błędnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji z dniem 13 kwietnia 2006 r., co nie miało jednak w niniejszej sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy czym Sąd wskazał, że ww. decyzja utraciła moc prawną ze skutkiem ex lege, co oznacza, że z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia.

Zatem wydanie decyzji zmieniającej tę decyzję po upływie tego terminu nie było możliwe, a podjęta mimo to decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] rażąco narusza prawo. Stąd stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było prawidłowe. Nadto zaznaczono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.

Nadto w dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepisy dotyczące nieważności decyzji administracyjnej i wskazał, że przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, jest podjęcie decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., gdy decyzja zmieniana nie istnieje w obrocie prawnym. Przy czym bez znaczenia jest podstawa wygaśnięcia decyzji zmienianej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, albowiem brak jest funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji. Nadto wskazano, że Sąd podziela stanowisko WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 386/08, że "wygaśniecie decyzji oznacza zatem, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna".

Odnosząc się natomiast do twierdzenia strony skarżącej, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 156 § 2 k.p.a., Sąd zauważył, że odnosi się on tylko do przypadków stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, nie zaś do pkt 2 tego artykułu, a który to stanowił podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w niniejszej sprawie. Zatem zarzut ten jest niezasadny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł [...] Sp. z o.o. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię;
2. a) art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175 poz. 1458 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepisowi – artykułowi 12 tej ustawy – nadanym brzmieniem artykułu 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie w dniu 13 kwietnia 2006 r., a który to przepis, zgodnie z uzasadnieniem do tej ustawy (do art.
3. 12) powoduje, że z dniem 13 kwietnia 2006 r. wygasają decyzje administracyjne, w oparciu o które przedsiębiorcy górniczy prowadzą rekultywację terenów poprzemysłowych wykorzystując do tego odpady górnicze, ma zastosowanie również do decyzji wydanych przez Starostę Świdnickiego na rzecz skarżącego,
4. b) brak odniesienia się przez Sąd I instancji do literalnego brzmienia tego przepisu – a odnoszącego się do sformułowania użytego przez ustawodawcę w zakresie rozróżnienia – kiedy decyzja ulega wygaśnięciu w całości, a w jakich przypadkach tylko w części – a co miałoby zastosowanie do skarżącego, gdyż jego decyzja została zmieniona tylko w części – trybie art. 12 ustawy o odpadach – a co tym samym stanowi nierozstrzygnięcie stanu faktycznego do stanu prawnego.

Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności wskazanych w wyroku decyzji powoduje istotne naruszenie prawa, a tym samym brak podstaw do podtrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Świdnickiego i oddalenia skargi skarżącego,

1. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. wobec nie wezwania do udziału w sprawie organu, który wydał unieważnione decyzje, a o którego wnioskował skarżący, biorąc pod uwagę, że w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania dla skarżącego, może to mieć wpływ na obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego przez organ, który wydał unieważnione decyzje.

Tym samym naruszenie powyższych przepisów przejawia się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogłyby przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu (SKO) oparte głównie na dowolnym zinterpretowaniu przepisu prawa, sam powtarzając tę samą interpretację, tym samym opierając się o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie organu - Starosty Świdnickiego na okoliczność przyczyn i podstaw prawnych wydania unieważnionych decyzji, po zmianie przepisów ustawy o odpadach, rzekomo mających zastosowanie również do skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano, że wadliwa jest decyzja Sądu I instancji oddalająca wniesioną skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nadto przytoczono treść art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw i wskazano, że brzmienie tego przepisu jest niejasne, albowiem nie określono kiedy przedmiotowe decyzje wygasają w całości, a kiedy w części i dlaczego. Zdaniem skarżącego kwestie tę Sąd winien wyjaśnić, czego jednak nie uczynił. Jednocześnie podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu o prawidłowości zastosowania przepisu, w odniesieniu do uzasadnienia do zmiany ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym art. 1 ww. ustawy z dnia 10 marca 2006 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o stanowisko organu, który wydał unieważnione decyzje, tj. Starostę Świdnickiego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przesłuchanie ww. Starosty mogłoby doprowadzić Sąd do odmiennych ustaleń. Tym samym, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie zastosował środka wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz głównych zasad kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wydane w sprawie decyzje, a objęte kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podjęte zostały w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] zezwalającą skarżącemu kasacyjnie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne przez wykreślenie pkt I i pkt I.1 i zastąpienia ich nową treścią. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji powołano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, opubl. ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, opubl. GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do omawianej decyzji tego rodzaju sytuacja w sposób niewątpliwy występuje, a więc Sąd I instancji trafnie uznał, iż decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175 poz. 1458 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie w dniu 13 kwietnia 2006 r. Norma ta wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej została prawidłowo zinterpretowana przez Sąd I instancji, a zatem zarzut jego błędnej wykładni nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 12 ww. ustawy stanowi, iż decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmuje wszystkie decyzje, które regulują sprawy odpadów do rekultywacji gleby i ziemi, niezależnie od podstawy prawnej ich wydania. Zauważyć w tym miejscu należy, iż powszechne było do nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1458) wykorzystywanie odpadów do celów rekultywacji, polegającej na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi jak również wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych. Na skutek wskazanej nowelizacji ustawy o odpadach niedopuszczalne stało się wypełnianie wyrobisk odpadami chyba, że stosujący je do tego celu uzyskał wcześniej decyzję o rekultywacji z zastosowaniem odpadów.

Jeżeli taką decyzje posiadał, to i tak po dniu 13 października 2006 r. decyzja taka wygasała z mocy prawa ponieważ ustawa zmieniająca z dnia 29 lipca 2005 r. określała termin wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej z zastosowaniem odpadów na 6 miesięcy od wejścia jej w życie, tj. na dzień 13 kwietnia 2006 r., lecz ustawa z dnia 10 marca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 63, poz. 441) określała nowy termin wygaśnięcia tych decyzji, tj. na dzień 13 października 2006 r. – porównaj wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 599/08 niepublikowany.

Taką decyzją o jakiej mowa w art. 12 powołanej wyżej ustawy, jak zasadnie przyjął to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jest decyzja Starosty Powiatowego w Świdnicy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzją tą wydaną na podstawie art. 26 i 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) zezwolono skarżącemu kasacyjnie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne według podanego zestawienia (pkt I) pod następującymi warunkami: wykorzystywania ww. odpadów w całości do ukształtowania wierzchowiny i rekultywacji składowiska odpadów komunalnych przy ul. P. w Z. - zastosowania określonego tam procesu odzysku (pkt 1), zabezpieczenia terenu objętego rekultywacją przed niekontrolowanym deponowaniem odpadów (pkt 2), nieprzyjmowania do rekultywacji ww. składowiska odpadów komunalnych w postaci ciekłej (pkt 3), prowadzenia kontroli zgodności dostarczanych odpadów jak i kontroli jakości dostarczanych odpadów (pkt 4), magazynowania odpadów w sposób uporządkowany (pkt 5), zraszanie odpadów jako formy zapobieżenia ich pyleniu (pkt 6), prowadzenie rozładunku z zachowaniem wymagań ochrony życia, zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska (pkt 7) oraz oznaczono w jaki sposób ma być prowadzony transport odpadów (pkt 8). Natomiast w pkt II tej decyzji ustalono okres jej ważności do dnia 31 grudnia 2009 r.

Powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2005 r., jak prawidłowo podniesiono to w zaskarżonym wyroku, wygasło z mocy prawa po dniu 13 października 2006 r., a ww. decyzja utraciła moc prawną ze skutkiem ex lege, co oznacza, że z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniana lub uchylana w trybie art. 155 k.p.a. Zatem wydanie decyzji zmieniającej tę decyzję po upływie tego terminu nie było możliwe, a podjęta mimo to decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] rażąco narusza prawo.

Stąd stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było całkowicie prawidłowe. Stanowisko Sądu I instancji potwierdzające prawidłowość podjętych rozstrzygnięć administracyjnym w tym zakresie w pełni zatem zasługuje na aprobatę.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej braku odniesienia się przez Sąd I instancji do literalnego brzmienia przepisu art. 12 cytowanej ustawy, a dot. sformułowania użytego przez ustawodawcę w zakresie rozróżnienia – kiedy decyzja ulega wygaśnięciu w całości, a w jakich przypadkach tylko w części – a co miałoby zastosowanie do skarżącego, gdyż jego decyzja (w trybie art. 155 k.p.a.) została zmieniona tylko w części.

Jak już wyżej przedstawiono decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w całości była decyzją w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów o jakiej mowa w art. 12 cytowanej ustawy. Uprawnienie przyznane bowiem w pkt I tej decyzji, a dotyczące zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne pod warunkiem wykorzystania odpadów w całości do ukształtowania wierzchowiny i rekultywacji odpadów jest możliwe do realizacji wyłącznie w sytuacji łącznego spełnienia wymagań wskazanych w pkt od 1 do 8, przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że te rozstrzygnięcia towarzyszące udzielonemu zezwoleniu pełnią funkcję uzupełniającą. Nie mogą być one przedmiotem decyzji częściowej gdyż nie nadają się do wyodrębnienia części nadającej się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego.

Tym samym powołana wyżej decyzja Starosty Świdnickiego rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości (art. 104 § 2 k.p.a.), a więc nie mogła być wygaszona tylko w części nieobjętej rozstrzygnięciem Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Zatem bez znaczenia jest podnoszony w skardze kasacyjnej fakt częściowej zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a. tylko w odniesieniu do treści pkt I tej decyzji.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych decyzji.

Jak zauważono we wstępnej części tego uzasadnienia, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji, a to stwierdzeniem nieważności. W takiej sprawie organ nie orzeka o istocie sprawy rozstrzyganej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Zatem w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, albo o jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zatem w ramach tak określonego postępowania organ rozstrzygający nie przeprowadza postępowania dowodowego, a więc zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. dotyczący niedokonania uzupełnienia materiału dowodowego sprawy jest całkowicie chybiony. W ramach postępowania nieważnościowego organ bada czy decyzja zawiera wady materialnoprawne pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. Tak też uczyniono w tej sprawie i jak wyżej już zaznaczono, zasadnie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. co zostało zaaprobowane jako prawidłowe w zaskarżonym wyroku.

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, iż naruszył przepisy procesowe wskazane w skardze kasacyjnej, albowiem nie wezwał do udziału w sprawie organu, który wydał unieważnioną decyzję. Organ administracji, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną będącą następnie przedmiotem badania przez organ wyższego stopnia w ramach postępowania nieważnościowego nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem wniosek strony skarżącej zawarty w piśmie z dnia 16 lipca 2010 r. o wezwanie do udziału w sprawie Starosty Świdnickiego nie mógł być uwzględniony.

Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. wobec niewezwania do udziału w sprawie organu, który wydał unieważnione decyzje, a o którego wnioskował skarżący, biorąc pod uwagę, że w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania dla skarżącego, może to mieć wpływ na obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego przez organ, który wydał unieważnione decyzje.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że dla prawidłowości oceny zaskarżonej decyzji nie ma żadnego znaczenia kwestia ewentualnego obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego kasacyjnie.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.