Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 373/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Rz 808/11 oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej również SKO i Kolegium) działając na podstawie - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej następnie k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie ustalało w pkt 1 Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w Rzeszowie - będącej zbywcą działki nr [...] o powierzchni 0,0880 ha położonej w Sokołowie Małopolskim (objętej księgą wieczystą nr [...]) - jednorazową opłatę w wysokości 11 718 zł na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w Sokołowie Małopolskim uchwalą nr XXIV/224/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle Słoneczne w Sokołowie Małopolskim (Dz. Urz.

Woj. Podk. Nr 11, poz. 239). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. wzrostu wartości wskazanej wyżej nieruchomości (dz. nr [...]) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost ten obliczono, przy uwzględnieniu treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wzrost ten wyniósł 39 060 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % ustalonej w uchwale z dnia 28 stycznia 2009 r. daje kwotę opłaty w wysokości 11 718zł.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie, w związku z oparciem się na operacie szacunkowym zawierającym liczne merytoryczne błędy. W ocenie strony odwołującej się, przedstawiona w kwestionowanym dokumencie analiza rynku dla celu ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu nie odpowiada rzeczywistości. Brak w niej bowiem rozeznania co do tego, że na terenie Sokołowa Małopolskiego powstają obecnie dwa nowe osiedla domków jednorodzinnych ("Piaski" i "Pod Lasem"), zaś w planie miejscowym przewidziane jest powstanie trzeciego ("Słoneczne"), przy czym każde z nich posiada inne uwarunkowania, które bezpośrednio przekładają się na ceny gruntów. Zdaniem składającej odwołanie Agencji, porównanie cen działek znajdujących się na należących do niej terenach do działek na Osiedlu "Piaski" jest nieprawidłowe, bowiem z analizy rynku wynika, że działki na Osiedlu Słonecznym mogą być porównywalne jedynie z działkami sprzedanymi na tym osiedlu.

Niezasadny, zdaniem strony odwołującej się, jest również sposób określenia cech rynkowych i ich waga dla działek budowlanych na terenie Sokołowa Małopolskiego. Podniesiono także szereg zarzutów wskazujących na wadliwość operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m. in. działkę nr [...] wzrosła jej wartość, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy. Działka ta znajduje się, zgodnie z ustaleniami tegoż planu, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś przed jego uchwaleniem była ona wykorzystywana rolniczo (o czym świadczy wypis z rejestru gruntów określający tę działkę jako użytek rolny). Mając to na uwadze, a także fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta w dniu 17 czerwca 2010 r., tj. w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu, zasadnie organ pierwszej instancji ustalił zbywcy opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.

Oceniając znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy jako środek dowodowy SKO stwierdziło, że został on sporządzony prawidłowo, przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Dokonana przez biegłą wycena jest zindywidualizowana, aktualna, uwzględnia ceny kształtujące się w obrocie gruntami na terenie Sokołowa Małopolskiego na dzień sprzedaży nieruchomości oraz stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu. Sporządzono ją zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

SKO podniosło, odnosząc się do uwag odwołania, że w kwestionowanym przez stronę operacie przyjęte zostało podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami), a zatem różnice między nieruchomościami zostały tam uwzględnione. Zdaniem Kolegium, bezzasadny jest argument, iż nieruchomości uwzględnione jako podobne takimi w rzeczywistości nie są, mimo iż różnią się one oczywiście od nieruchomości objętej niniejszą decyzją. Wszelkie zaś odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłą uwzględnione.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Agencja powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu. Podniosła, że przyjęcie przy wykonywaniu wyceny działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym czasie oraz działek, które możliwości takie posiadają dowodzi, że uwzględniono nieruchomości, które nie są do siebie podobne, co prowadzi do tego, że przyjęta wartość rynkowa jest zawyżona.

Skarżąca zwróciła uwagę, że nie zbadano, czy w sprawie nie zaistniała sytuacja, do której odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. P 58/08, Dz. U. Nr 24, poz. 124) dotyczący konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ustalono także, czy dla nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Agencja podkreśliła, że będąca jej własnością działka nr [...] o powierzchni 0,0880 ha powstała w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości nr ewid. [...] o powierzchni 10,6347 ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza Sokołowa Małopolskiego z dnia 12 listopada 2009 r., a zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 28 stycznia 2009 r.), czego nie wziął pod uwagę rzeczoznawca majątkowy, a za nim także rozstrzygające niniejszą sprawę organy. Nie uwzględniono mianowicie, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu tj. w dniu 27 lutego 2009 r. nie istniały działki o powierzchni uwzględnionej w wycenie (tj. 0,0880 ha), co oznacza, że rzeczoznawca błędnie dobrał do porównań nieruchomości podobne pod względem powierzchni do działek będących przedmiotem zbycia. Agencja podniosła, że dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego winny być przyjęte do porównań nieruchomości o powierzchni podobnej do tej, jaką w dniu 27 lutego 2009 r. miała nieruchomość, która została następnie podzielona i zbyta w częściach (czyli nieruchomości, które mogą być uznane za podobne względem działki nr ewid. [...] o powierzchni 10,6347 ha).

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu tego stanowisko Sąd przypomniał, że podstawę materialno prawną decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej, w myśl wskazanych przepisów, jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który odpłatnie zbywa swoje prawo na inny podmiot. Akta administracyjne badanej sprawy wskazują, że właścicielem działki nr [...] o powierzchni 10,6347 ha objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie KW nr [...], stanowiącą tereny rolne był Skarb Państwa, a dysponentem Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. Uchwałą Nr XXIV/224/2009 Rady Miejskiej w Sokołowie Małopolskim z 28 stycznia 2009 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla Słoneczne w Sokołowie Młp. W § 11 tej uchwały Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uchwaleniu planu miejscowego nieruchomość zmieniła przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, Burmistrz Gminy i Miasta w Sokołowie Młp. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. zatwierdził projekt podziału działki [...], z której powstała m.in. działka [...] o pow. 0,0880 ha.

Aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 2010 r. Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała działkę [...]. Operat szacunkowy wyceny tej nieruchomości z dnia 6 września 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. P. określa wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego (tereny rolne) na 1.130,00 zł, a po uchwaleniu planu miejscowego (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) na 40.190,00 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, zatem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Sokołów Młp. z 22 grudnia 2010 r. ustalająca dla Agencji Nieruchomości Rolnych jednorazową opłatę, przy zachowaniu stawki 30%, w wysokości 11.718,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zgodna z przepisem art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed jego uchwaleniem (art. 37 ust.1). Organ zobowiązany do ustalenia opłaty ustala ją bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości (art. 37 ust. 6). W rozpatrywanej sprawie akt notarialny, którym skarżąca zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka [...] sporządzony został w dniu 17 czerwca 2010 r. Wartość nieruchomości, zgodnie z wyceną w operacie szacunkowym, została ustalona na ten dzień stosownie do art. 37 ust.

1. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości opłaty Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie ustosunkowała się do wartości działki Nr [...] określonej dla potrzeb postępowania i sformułowała zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Na te zarzuty odpowiedzi udzieliła autorka operatu szacunkowego – J. P. wyjaśniając podniesione wątpliwości. Skarżąca nadal kwestionuje operat szacunkowy, zarzucając, że zawiera on błędy merytoryczne. Przepis art. 37 ust. 11 co do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W szczególności przepis art. 150 ust. 1 pkt.1 stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, natomiast art. 154 ust. 1, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenia nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: “rozporządzenie") wydane na podstawie art. 159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. § 50 tego rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości określa się wartość uwzględniając jej przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu miejscowego, a § 56 wymienia wszystkie elementy, które zawierać musi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie istotne jest, co wskazano wyżej, że przedmiotowa działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...], dokonanego po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając wzrost wartości nieruchomości, biegła wskazała na cel wyceny, którym było pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, rodzaj (nieruchomość gruntowa o pow. 880 m2), stan nieruchomości przed uchwaleniem planu (tereny rolne), stan po uchwaleniu planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Biegła dokonała analizy rynku lokalnego, w której zawarła dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości została opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę. W ocenie Sądu, operat szacunkowy i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie budzą żadnych wątpliwości i nie dają podstaw do uznania, że wartość działki została zawyżona, a wysokość opłaty planistycznej została ustalona w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny. Wycena odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera elementy wymienione w § 56 rozporządzenia, dlatego nie narusza prawa materialnego. Zarzut skargi, że w operacie szacunkowym należy brać pod uwagę wielkość działki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z przepisu art. 36 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy dotyczy działki objętej obrotem. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w Rzeszowie złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 r. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Agencja skarżąca zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;
2. - § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera błędów formalnych i odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu.

W konkluzji skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.
2. 2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
3. 3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy, określa się wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Skarżąca wskazała także na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. w sprawie sygn. II OSK 1517/07, iż "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściem w życie" i podkreśliła, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli więc po tej dacie działka została podzielona na mniejsze działki, to niezgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z powyższymi uregulowaniami prawnymi do ustalenia opłaty planistycznej należało przyjąć działki ewidencyjne o powierzchni około 10 ha, które odpowiadałyby działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego tj. 27 lutego 2009 r., czyli działce [...] o pow. 10,6347 ha, a nie działce ewidencyjnej o nr [...] o pow. 0,0880 ha, która powstała w wyniku podziału mającego miejsce 12 listopada 2009 r., czyli po wejściu w życie planu miejscowego.

Skarżąca Agencja podniosła, że wzrost wartości przedmiotowej działki w operacie jest uwarunkowany nie tylko wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dokonanym podziałem geodezyjnym polegającym na wydzieleniu działek budowanych i dróg z dużego obszarowo terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod zabudowę.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dodatkowo wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wydany z naruszeniem obowiązującego w dacie wydania decyzji § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2107, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do wyceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna nie spełnia wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. albowiem wywody uzasadnienia pozostają bez związku z zarzutami zawartymi w petitum tego środka odwoławczego.

I tak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje sposób wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej rentą planistyczną. Naruszenia tego skarżąca upatruje w wadliwie dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomościach do ustalania i porównania cen działek przed zmianą planu i po jego uchwaleniu. W jej ocenie należało przyjąć do porównania działki o powierzchni ok. 10 ha, które odpowiadałyby wielkością działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Skarżąca podkreśliła, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę cześć wzrostu wartości nieruchomości, która jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowane uzasadnienie nie odnosi się jednak do żadnego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której ta pierwsza ustawa odsyła w sprawach ustalania wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji do wyceny nieruchomości mają wprost zastosowanie przepisy Rozdziału I Działu IV tej ostatniej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia żadnego z ww. przepisów w zakresie odnoszącym się do wadliwie ustalonej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wartości nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazują przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a które to naruszenie miałoby skutkować dokonaniem wadliwych ustaleń co do wysokości renty planistycznej. Natomiast jeśli skarżąca kasacyjnie kwestionuje wartości nieruchomości, których różnica stanowi rentę planistyczną ustaloną decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, to w pierwszej kolejności winna skierować zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu nieruchomości, jako temu dowodowi, w oparciu o który wycena ta została sporządzona. Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione. Godzi się zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, który w jego ocenie został wadliwie zastosowany, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a który prowadziłby do zakwestionowania operatu szacunkowego, ale i jego zarzutów nie można wywieść z samego uzasadnienia.

Jest ono bowiem tak ogólnikowe, że nie pozwala na merytoryczną ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Skarżąca nie określiła bowiem w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., co - jak się zdaje (bo nie zostało to wprost wyrażone w skardze kasacyjnej), miałoby stanowić zarzut niezgodności stanowiska Sądu pierwszej instancji z wyrażoną w tym wyroku oceną. Wyrok sądu nie stanowi jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest jedynie stanowiskiem w jednej, konkretnej sprawie, które nie jest wiążące dla Sądu w innych sprawach (ani w oparciu o art. 190, ani 153 p.p.s.a.).

W świetle powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani nawet jej uzasadnienie nie pozwalają kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu z punktu widzenia wymogów zawartych w tym przepisie. Rzeczoznawca opisała bowiem cechy nieruchomości, które zostały wybrane do porównywania oraz ich ceny transakcyjne. Co więcej operat ten został przez Janinę Panek uzupełniony w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym szczegółowo uzasadniła dokonany wybór nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi wskazuje się także § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jako tego przepisu, który został naruszony przy ustalaniu opłaty planistycznej (bez szczegółowego uzasadnienia takiego zarzutu). Natomiast zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań, przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że metoda taka została zastosowana, albowiem autorka operatu dokonując analizy rynku przyjęła do porównania kilkanaście transakcji, zastosowała także współczynniki korygujące.

Wymaga natomiast podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności zarzutu naruszenia § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, albowiem zarzut ten zgłoszono dopiero na rozprawie dnia 10 maja 2013 r., a zatem znacznie po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Brak jest także w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i to w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, w tym również co do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości należało uznać za dokonane prawidłowo.

I wreszcie jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak m.in. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 300-301). Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do wypaczenia ratio legis tego przepisu i niewątpliwie stanowić źródło nadużyć ze strony właścicieli, którzy w celu uniknięcia wnoszenia tej opłaty zbycia ostatniej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonywaliby po upływie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 tej ustawy, co skutkowałoby wygaśnięciem roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zaistniały przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie opłaty planistycznej. Niesporne jest bowiem, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a właściciel, po uchwaleniu tego planu, zbywał część tej nieruchomości.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzeczono, jak w sentencji wyroku.