Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2833/17) oddalił skargę B.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. (dalej PINB) z [...] 2016 r., nr [...]. Decyzją tą nakazano B. i T. Ś. rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą, na działce nr ew. [...] w Z. P. [...], gm. M. G. Odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r. wnieśli B. i T. Ś..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z [...] 2017 r., [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że podczas kontroli wskazanej wyżej nieruchomości PINB ustalił, że znajduje się tam drewniany budynek gospodarczy z dachem jednospadowym skierowanym w kierunku drogi. Współwłaściciel tego obiektu – B. Ś., nie przedstawiła dokumentów zezwalających na jego budowę i oświadczyła, że budynek powstał przed 1976 r. Decyzją z [...] 2016 r., nr [...], PINB w O.M. nakazał rozbiórkę wskazanego budynku. Decyzja ta została jednak uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalono, że sporny budynek istniał już od lat 70-tych ubiegłego wieku i wybudowany został bez pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, PINB decyzją z [...] 2016 r. umorzył prowadzone postępowanie albowiem uznał, że zastosowanie powinna znaleźć ustawa Prawo budowlane z 1974 r.
Następnie decyzją z [...] 2016 r. PINB nakazał rozbiórkę spornego budynku. Jako podstawę prawną nakazu przyjął art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane można (było) rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie zwyczajnym ustalono, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 220/XXXVI/2006 Rady Gminy Małkinia Górna z 31 marca 2006 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 111, poz. 3648 z 13 czerwca 2006 r.). Z planu tego wynika bowiem, że linia rozgraniczająca znajduje się ok. 4 m od krawędzi jezdni, a linia zabudowy od linii rozgraniczającej dla dróg publicznych o symbolu KDL wynosi 5 m. Sporny obiekt usytuowany jest ok. 2,73 m od krawędzi drogi i 1,78 m od granicy działki, a więc na terenie wyłączonym z zabudowy.
Akcentował organ nadzoru budowlanego, że ponieważ niemożliwa była legalizacja przedmiotowego budynku, to prawidłowo nakazano jego rozbiórkę, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. Orzekający organ nadzoru przytoczył uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13 zgodnie z którą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
Dalej stwierdził, że wprawdzie organ powiatowy nie uwzględnił przeznaczenia terenu od daty budowy obiektu, jednak konieczność wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że PINB decyzją z [...] 2016 r. umorzył postępowanie dotyczące rozbiórki tego obiektu. Wskazał organ administracji jednak, że decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy i jej istnienie nie wykluczało wydania przez PINB - w odrębnym postępowaniu - decyzji z [...] 2016 r. także nakazującej rozbiórkę obiektu, lecz na innej podstawie prawnej (tj. na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. wniosła B. Ś.. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] 2016 r., w sytuacji gdy organ administracji I instancji wydał w tej samej sprawie kolejną decyzję, będąc związany decyzją o umorzeniu postępowania, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Skarga akcentowała, że organ I instancji decyzją z [...] 2016 r. umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki. Organ ten w dniu [...] 2016 r. ponownie wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie, które zakończył wydaniem [...] 2016 r. decyzji nakazującej rozbiórkę. Według skargi, pomimo wydania postanowienia o wszczęciu odrębnego postępowania, sprawa nadal dotyczyła legalności tego samego budynku.
Także organ nadzoru budowlanego sprawę traktował jako kontynuację sprawy prowadzonej od czerwca 2016 r. Niewątpliwie decyzja umarzająca postępowanie była błędna, jednak wywołała skutki jakie ustawa wiąże z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Przyjęta w procedurze konstrukcja umorzenia postępowania powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu korzysta z takiej ochrony jak każda inna decyzja. Decyzja ta nie doprowadziła do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron jednak zakończyła sprawę administracyjną. Decyzji PINB z [...].2016 r. nie można zatem traktować jako wydanej w innym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9.08.2018 r. oddalił skargę. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Podał, że zdaniem skarżącej decyzja umarzająca postępowanie administracyjne (decyzja PINB z [...] 2016 r.), korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja administracyjna, a zatem wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji ([...] 2016 r.) – której stwierdzenia nieważności domaga się strona - skutkuje tym, że jest ona nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił sąd I instancji, że powaga rzeczy osądzonej jest cechą przypisaną tylko tym decyzjom, które zawierają rozstrzygnięcia co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tak więc powaga rzeczy osądzonej łączy się z materialnoprawnymi skutkami orzeczenia organu co do istoty sprawy.
Jeżeli organ nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, to nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej. Skutek prawomocności nie dotyczy zatem orzeczeń, które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia orzeczenia administracyjnego i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania administracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Rezultatem orzeczenia organu w obu przypadkach jest pozostawanie w mocy zaskarżonej decyzji, aktu, czynności, lecz nie stanowi to efektu działalności kontrolnej organu, ale jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia. Podkreślał sąd I instancji, że z tej przyczyny w piśmiennictwie podnosi się również, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i przyczyn umorzenia postępowania.
WSA w Warszawie zwrócił też uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 1074/17; z 29 listopada 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 246/17).
Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja PINB w O.M. z dnia [...] 2016 r. - w wydaniu której skarżąca upatrywała zakończenia postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego - nie była bowiem decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. PINB umorzył wówczas postępowanie z uwagi na ustalenie, że zastosowanie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Wniosek ten wynikał z treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym, w ocenie sądu I instancji, organ nadzoru budowlanego wydał wyłącznie decyzję o charakterze proceduralnym, a nie merytorycznym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, czy organ administracji prawidłowo umorzył postępowanie, aby wszcząć nowe w innym trybie, bowiem nie ta decyzja podlegała kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.
W konsekwencji, wg WSA w Warszawie, nie można było przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.M. z [...] 2016 r., nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą, na działce nr ew. [...] w Z. P., jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie sądu I instancji, rację ma organ odwoławczy również co do tego, że decyzja ta nie zawiera wad wymienionych w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił sąd, że w związku z jednoznacznym ustaleniem, że sporny budynek gospodarczy powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prawidłowo organ powiatowy prowadził postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Istotą ostatniego z przywołanych przepisów jest bowiem to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48, ale regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy te miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli.
Wskazywał sąd I instancji, że zasadnie podniósł organ odwoławczy, że wprawdzie w postępowaniu zwyczajnym nie zbadano przepisów planistycznych obowiązujących na przedmiotowym terenie stosownie do (przytoczonej wyżej) uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13. Organ administracji skupił się bowiem wyłącznie na obecnie obowiązującej uchwale nr 220/XXXVI/2006 Rady Gminy Małkinia Górna z 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej w postępowaniu nieważnościowym rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może dotyczyć wyłącznie przepisu, który nie wymaga wykładni, a zatem można go stosować w bezpośrednim rozumieniu. Akcentował sąd I instancji, że niewątpliwie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przez szereg lat budził wątpliwości interpretacyjne i wymagał wykładni (w zakresie, które z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować do samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy z Prawo budowlane z 1974r.).
Z tego też powodu zapadła wskazana wyżej uchwała. Dodał WSA w Warszawie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, jeżeli: naruszenie prawa jest jednoznaczne, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja. W postępowaniu zwyczajnym organ powiatowy ustalił, że nie jest możliwa legalizacja spornego budynku gospodarczego, z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Małkinia Górna z 31 marca 2006 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 111, poz. 3648 z 13 czerwca 2006 r.). Z planu tego wynika bowiem, że linia rozgraniczająca została usytuowana ok. 4 m od krawędzi jezdni, a linię zabudowy od linii rozgraniczającej dla dróg publicznych (symbol KDL) ustawodawca miejscowy określił na 5 m. Słusznie więc stwierdził organ powiatowy, że obiekt leży ok. 2,73 m od krawędzi drogi i 1,78 m od granicy działki, a więc na obszarze niepodlegającym zabudowie. Tym samym wykluczona była legalizacja tego obiektu, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji decyzją z [...] 2016 r. PINB zobligowany był nakazać rozbiórkę budynku.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.08.2018 r. wniosła B. Ś..
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 par. 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie było postaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. w sytuacji gdy PINB wydał powyższą decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego tj. z obrazą art. 7 i 77 par. 1 kpa;
- 2. art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia z urzędu nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Żądała także zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołanej podstawy skargi kasacyjnej podano m.in., że skarżąca nie opierała swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 par. 1 pkt 3 kpa, lecz z art. 6,7,8,9 i 110 k.p.a., określającego związanie organów wydaną decyzją. Podkreślała, że toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki pod jedną sygnaturą akt, a wydane w dniu [...].2016 r. postanowienie o wszczęciu kolejnego postępowania nosi cechy pozorności i było to postępowanie wszczęte w tej samej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Nie był trafny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 par. 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie było postaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. w sytuacji gdy PINB wydał powyższa decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że charakter sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego powoduje, że zakres dokonywanych w takiej sprawie ustaleń faktycznych jest ograniczony. Postępowanie to bowiem ma na celu wyłącznie ustalenie, czy w zakończonej ostatecznie sprawie wystąpiła kwalifikowana wada, określona w art. 156 par. 1 k.p.a. Kluczowe dla poprawnej oceny takiej sprawy ustalenia i okoliczności faktyczne, dokonywane są – co do zasady - w postępowaniu zwyczajnym, w którym wydana została decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
W ocenianym przypadku, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak było podstaw i potrzeby do dokonywania dalszych ustaleń faktycznych. Ocena bowiem tej sprawy sprowadzała się do analizy wzajemnego stosunku decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. o umorzeniu prowadzonego postępowania i decyzji tego organu z dnia [...] 2016 r. o nakazie rozbiórki (por. niżej). Z uwagi więc na wskazany zakres niezbędnych ocen dokonywanych w kontrolowanym przez sąd I instancji postępowaniu, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego uznać należało za nietrafne.
Sąd I instancji przeprowadził przy tym poprawne rozważania dotyczące oceny - przez pryzmat art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. - występującego w sprawie zagadnienia, tj. wydania przez organ nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia (decyzji o nakazie rozbiórki) w sytuacji uprzedniego umorzenia postępowania prowadzonego w tym samym przedmiocie. Jak przy tym trafnie akcentował sąd I instancji, decyzja PINB z dnia [...].2016 r. o umorzeniu postępowania miała charakter jedynie proceduralny, nie rozstrzygała istoty sprawy. Skoro tak, to decyzja o umorzeniu postępowania nie mogła stanowić przeszkody dla późniejszego merytorycznego załatwienia sprawy przez organ nadzoru (wydanie decyzji z [...].2016 r. o nakazie rozbiórki).
Na gruncie ocenianego przypadku nie było też podstaw aby skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia z urzędu nieważności decyzji PINB z dnia [...].2016 r., z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jak wyżej już podkreślono, charakter kontrolowanej przez WSA w Warszawie sprawy wymagał dokonania wskazanych ocen prawnych odnośnie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwyczajnym (analizy wystąpienia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a.), z czego należycie wywiązały się orzekające organy administracji oraz sąd I instancji.
Dodatkowo podkreślić należy, że treść wniosku inicjującego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. także określił i zdeterminował zakres ocen i kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przy stwierdzonym braku zasadności zarzutu nieprzeprowadzenia przez orzekający organ administracji postępowania wyjaśniającego, nie sposób skutecznie było zarzucać sądowi I instancji, iż zaniechał stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w oparciu o inne przesłanki względem tych, które podnoszone były przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Trafnie sąd I instancji przyjął, że organy administracji miały dostateczne podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.