Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 193/18, oddalił skargę I.C. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący, obywatel Ukrainy, w dniu [...] września 2017 r. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym samym piśmie organ wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, w celu złożenia odcisków linii papilarnych. Jednocześnie organ w piśmie zawarł informację, że wzywa Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r. była dwukrotnie awizowana. Doręczyciel umieścił na zwrotnym potwierdzeniu odbioru informację o tym, że zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] grudnia 2017 r. z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Skarżący nie odpowiedział na wezwanie. W następstwie powyższego organ pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zawiadomił Skarżącego, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, w zakreślonym w wezwaniu z dnia [...] grudnia 2017 r. terminie, który upłynął [...] stycznia 2018 r., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania.
W dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł do organu ponaglenie, w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, uznał ponaglenie za nieuzasadnione.
W konsekwencji powyższego Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, nadto stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej, bądź wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał liczne braki formalne i nie zawierał kompletu wymaganych załączników. W konsekwencji zdaniem Sądu organ zasadnie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa, celem złożenia odcisków linii papilarnych. W ocenie Sądu wezwanie zostało doręczone stosownie do wymogów procedury administracyjnej w dniu [...] grudnia 2017 r., w związku z czym termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz osobistego stawiennictwa w organie upływał [...] stycznia 2018 r. Zdaniem Sądu wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny i jasny, a także zawierało pouczenie, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych w terminie, pismo pozostawia się bez rozpoznania, a pismo pozostawione bez rozpoznania nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Okoliczność, że Skarżący nie odebrał wezwania, nie wpływa prawidłowość jego doręczenia. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut braku sformułowania pouczenia w języku zrozumiałym dla niego – w języku arabskim. Sąd zaznaczył, że Skarżący jest obywatelem Ukrainy, a po drugie absolwentem polskiej uczelni wyższej, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że językiem zrozumiałym dla Skarżącego jest język arabski. Organ miał podstawy do przyjęcia, że język polski jest językiem zrozumiałym dla Skarżącego. Cudzoziemiec w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie podnosił, że nie posługuje się językiem polskim, nie zawracał się z prośbą o ustanowienie tłumacza, a do wniosku załączył kopię dyplomu ukończenia studiów na polskiej uczelni wyższej na kierunku dziennikarstwo i komunikacja społeczna, a zatem nie ma wystarczających podstaw do kwestionowania tego, że język polski jest językiem zrozumiałym dla Skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez przyjęcie, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy Skarżący nie został wezwany skutecznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i w konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.) przez przyjęcie, że obowiązek pisemnego pouczenia cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Wojewoda [...] nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ wezwanie z [...] grudnia 2017 r. było wadliwe i nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, jak również nie zawierało rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że w zakresie obowiązku wręczenia pouczenia bez znaczenia pozostają rozważania Sądu, czy cudzoziemiec włada biegle językiem polskim. Znajomość języka nie zwalnia organu z doręczenia stronie w dniu składania wniosku pouczenia w języku dla niej zrozumiałym, które to pouczenia zawiera m.in. informację o skutkach prawnych niepoinformowania organu o zmianie miejsca zamieszkania, czy też nieodebrania korespondencji prawidłowo awizowanej. Zaznaczył, że z samej kopii dyplomu nie wynika, czy studia ukończone przez Skarżącego były prowadzone w języku polskim. Wniosek został złożony przez Skarżącego osobiście i tym samym ponowne wzywanie go do osobistego stawiennictwa nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż organ w dniu składania wniosku, jeżeli z przyczyn technicznych nie dysponował możliwością pobrania linii papilarnych, powinien ten termin wyznaczyć.
Zdaniem Skarżącego Sąd błędnie założył, że obowiązek pouczenia cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym ma charakter ogólny, w zasadzie symboliczny. Zaznaczył, że w sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach organ upoważniony do załatwiania tego typu spraw ma szczególny obowiązek dbania o to, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i braku doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Zdaniem Skarżącego obowiązek pouczenia o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących prawach i ciążących obowiązkach należy rozumieć jako konieczność pouczenia o środkach odwoławczych w razie niekorzystnego dla cudzoziemca rozstrzygnięcia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Możliwość zaskarżenia niekorzystnej decyzji wpisuje się bowiem w tryb postępowania w sprawie wszczętej złożonym wnioskiem i skorzystanie z takiej możliwości jest przewidziane przepisami prawa.
Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych cudzoziemca, który nie włada w sposób dostateczny językiem polskim i nie ma wystarczającej wiedzy odnośnie procedur, bez dokumentu w języku dla niego zrozumiałym jest całkowicie wadliwe i nieskuteczne. Zwrócił uwagę, że organ w ramach zasad ogólnych oraz zasad wszechstronności prowadzonego postępowania i obowiązków z tym związanych, nie podjął nawet próby ustalenia, jaki język jest dla cudzoziemca zrozumiały, pomimo że jest to obowiązek ustawowy. Wadliwe wezwanie do uzupełnienia braków nie może uzasadniać zwrotu pisma, w szczególności, jeżeli jest adresowane do osoby nieporadnej. W przypadku braku powiadomienia strony o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na organie nadal spoczywał obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Analizując zarzuty kasacyjne, należy odnotować, że Skarżący zasadności swojego stanowiska upatruje w braku pouczenia go w zrozumiałym dla niego języku o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach.
Jednocześnie w myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych niż brak adresu wnoszącego wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że Skarżący złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku ze stwierdzeniem braków formalnych wniosku, Skarżący został prawidłowo wezwany pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych i stawienia się w określonym terminie w siedzibie urzędu, celem złożenia odcisków linii papilarnych. Wezwanie to zawierało obszerne pouczenie o prawach i obowiązkach Skarżącego, w tym również informację o rygorze nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie, sporządzone w języku polskim. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotowe wezwanie po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone do nadawcy, co skutkowało uznaniem go za doręczone z dniem [...] grudnia 2017 r. Oznacza to, że termin uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał w dniu [...] stycznia 2018 r. a jego bezskuteczny upływ uprawniał organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Analiza akt postępowania wskazuje, że treść pouczenia była wyczerpująca i obejmowała kwestię braków formalnych i rygoru związanego z ich nieuzupełnieniem. Odnosząc się przy tym do zarzutów związanych ze sporządzeniem pouczenia w języku polskim należy wskazać, że Skarżący zamieszkuje i pracuje na terenie Polski, a nadto jest absolwentem polskiej szkoły wyższej. Przyjmując nawet zatem, że językiem wykładowym był inny język niż język polski, organ mógł zasadnie uznać, że język polski jest dla Skarżącego językiem zrozumiałym tym bardziej, że kontaktował się on z organem administracji przy pomocy języka polskiego, w nim bowiem sporządzony został wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy oraz załączone do niego dokumenty, jak również inne znajdujące się w aktach pisma. Obowiązek pouczenia cudzoziemca nie nakłada każdorazowo na organ dokonywania pouczenia w języku ojczystym wnioskodawcy. Język zrozumiały dla cudzoziemca to może być język polski, jeżeli sam cudzoziemiec na tyle nim włada, że rozumie jego treść (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2019r. sygn. akt II OSK 574/19, LEX nr 2769039).
Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach organ ma obowiązek dokonania pouczenia w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, a nie w wybranym przez niego języku. Ponadto na podstawie brzmienia przywołanego powyżej przepisu nie sposób przyjąć, że za skuteczne pouczenie można uznać wyłącznie pouczenie dokonane, bądź wręczone w momencie składania wniosku. Wskazany powyżej przepis posługuje się bowiem zwrotem "poucza" a nie "wręcza pouczenie". W konsekwencji powyższego skutecznym pouczeniem będzie również pouczenie dokonane w języku zrozumiałym dla cudzoziemca wraz z pierwszym pismem kierowanym do cudzoziemca. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że pouczenie skierowane przez organ przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. należało uznać za skuteczne.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, należy stwierdzić – co zostało wskazane powyżej – że wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało uznane za prawidłowo doręczone w dniu [...] grudnia 2018 r. w związku z czym termin uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy upływał z dniem [...] stycznia 2018 r. Brak uzupełnienia stwierdzonych braków w wyznaczonym terminie, uprawniał organ do zakończenia postępowania, poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W sytuacji takiej nie można zatem uznać, że organ naruszył terminy postępowania nie rozpatrując złożonego wniosku, a zwłaszcza nie można uznać, że doszło do ich rażącego przekroczenia. Sprawa bowiem prawidłowo została przez organ formalnie zakończona, bez wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia, co spowodowało ustanie biegu terminów procesowych. Formalne zakończenie sprawy na skutek nieuzupełnienia w terminie braków formalnych było ostatnią czynnością, którą w toku prowadzonego postępowania mógł i podjął organ.
Skoro postępowanie uległo prawidłowemu zakończeniu, to nie sposób uznać, że organ ten pozostaje w bezczynności. Bezczynność występuje bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy organ pomimo wszczętego i niezakończonego postępowania nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.